«Информационные Ресурсы России» №5, 2012

Введение

Для эффективного решения задач внедрения технологий «электронного правительства» и методов «электронного управления» необходимы регулярные исследования не только готовности социума к внедрению новых технологий, но и  мониторинг получаемых эффектов от применения этих технологий и оптимизации деятельности органов власти при оказании услуг гражданам и организациям.

В предлагаемой статье публикуются результаты экспертного опроса, осуществленного Центром технологий электронного правительства НИУ ИТМО с целью выявления основных проблем реализации проектов электронного правительства в Российской Федерации. Настоящая статья является логическим продолжением темы, развиваемой автором в предыдущих материалах, опубликованных в  журнале «Информационные ресурсы России» в  2007 - 2009 годах [1-3].

Важный сюжет данной статьи связан с постановкой вопроса о необходимости тщательного анализа всех компонентов нормативной правовой базы формируемого «электронного государства». Отсутствие комплексных исследований этого вопроса существенно затрудняет развитие законодательной базы и создает серьезные барьеры при реализации проектов «электронного правительства».

Международные методики оценки развития электронного правительства

Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде является важным компонентом программы создания «электронного правительства». Следует подчеркнуть, что задачи формирования «электронного правительства» не сводятся только к реализации электронных услуг, а имеют важные компоненты, связанные с необходимостью создания системы межведомственного и межуровневого взаимодействия, а также обеспечения легитимности административных процессов в электронной среде и надежной идентификации участников информационного обмена, в том числе граждан.

Известно, что проекты «электронного правительства» во многих странах стали драйверами инновационного развития. В частности, произошли качественные изменения институтов образования и здравоохранения, повысилось качество среды обитания, что позволило гражданам на практике ощутить выгоды использования государством инновационных технологий.

В экономически развитых странах феномен «электронного правительства» повлиял на повышение требований населения к состоянию предпринимательской, политической и интеллектуальной среды, сказался на росте трудовой мобильности населения и способствовал развитию территорий.  Как следствие, произошел переход к принципиально новым стандартам жизни, а в обществе возник спрос на инновации.

В мировой практике имеется довольно много систем мониторинга и оценки уровня информационного развития, направленных на анализ как количественных, так и качественных характеристик применительно к задачам межгосударственного сопоставления [4-6]. Вместе с тем, не все используемые методы и критерии оценки могут быть применимы к анализу опыта и уровня развития внутри конкретной страны [7-8]. Специфика развития методов и технологий электронного правительства в Российской Федерации определяется особенностями системы управления государством, в том числе механизмами межэлитных взаимодействий, принципами «ручного управления», широким разбросом задач между курирующими этот процесс министерствами и ведомствами.

Совершенно очевидно, что в подобных условиях необходимо применение особых методов изучения, аккумулирующих лучшие международные исследовательские практики, но учитывающие российскую  и региональную специфику.

Известно, что оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, регулярно публикующего отчеты [4], представляющие потенциал и возможности развития этих технологий в  странах мира. В основе построения оценок лежит методика веб-мониторинга сайтов органов власти и анализ статистических данных. Данная методика позволяет оценить наличие или отсутствие основных черт и категорий перехода на электронное правительство.

Следует отметить, что долгое время Россия занимала весьма низкие позиции в данном рейтинге (58-е место в 2003 г., 52-е - в 2004 г., 59-е - в 2010 г.), но в последнем рейтинге 2012 года поднялась довольно высоко - на 27-е место.

Существенное улучшение позиции России может быть обусловлено в первую очередь тем, что наиболее пристальное внимание в рейтинге, опубликованном в 2012 г., было уделено оценке электронных сервисов, организации системы межведомственного взаимодействия, бэкофиса, что позволяет гражданам получать электронные услуги и находить необходимую информацию. В этой сфере за последние 2 года в Российской Федерации было осуществлено многое, особенно на порталах федерального уровня, которые и являются предметом оценки в рейтинге ООН.

Характерно, что на отставание России в международных рейтингах «информационного развития», в том числе в индексе электронного правительства, формируемом ООН, в феврале 2009 года обратил внимание Президент Медведев [9]. Вероятно, жесткая оценка невнимания со стороны ответственных ведомств к вопросам обеспечения адекватного места страны в международных рейтингах побудила к некоторым действиям, однако в Индексе ООН за 2010 год существенных изменений не произошло, а Россия даже сместилась  с 60 на 59 место.

Анализ причин столь неудовлетворительного состояния был осуществлен лишь в конце 2010 г. в рамках проекта Минкомсвязи России «Создание национальной системы индексов развития информационного общества и формирования электронного правительства в Российской Федерации» в рамках ФЦП «Электронная Россия» (государственный заказчик: Минкомсвязи России; заказчик: ОАО «Ростелеком»; исполнитель: ГУ-ВШЭ). В результате в адрес Минкомсвязи России и других ответственных ведомств были сформулированы рекомендации по учету тех позиций, которые отслеживаются экспертами ООН при формировании отчета о состоянии развития электронного правительства в странах мира [8]. Минкомсвязью России были приняты меры по организации взаимодействия с разработчиками Индекса ООН, в частности, была проведена работа по актуализации статистических данных о состоянии развития телекоммуникационной инфраструктуры в Российской Федерации и других показателей, учитываемых в отчете. Несомненно, что массовая регистрация и обеспечение доступа к информации о государственных услугах, которые осуществлялись в течение 2011 года на Едином портале государственных и муниципальных услуг, сыграли свою положительную роль при оценке позиции России в подындексе развития электронных услуг. При этом с учетом фактора «недооценки» в предшествующие годы [3] реальный рост места России в Индексе ООН 2012 года не столь резкий, но весьма существенный.

Рейтинг развития электронного правительства ООН рассчитывается как интегральный показатель трех подындексов (или индексов-компонентов): развития электронных услуг, развития телекоммуникационной инфраструктуры и развития человеческого потенциала.

Ежегодно в методику проведения исследования вносятся определенные коррективы в соответствии с наиболее востребованным фокусом проблем в области электронного управления. Самые существенные изменения были внесены на этапе подготовки отчета 2010 года, когда произошел переход от оценки «веб-присутствия» органов власти к расчету подындекса развития электронных услуг (более подробно со структурой индикаторов можно ознакомиться в публикации [8]). Подзаголовок рейтинга 2012 года обозначен как «Электронное правительство для народа», что подчеркивает особое внимание исследователей к проблеме соотнесения предложения электронных сервисов и их востребованности, прежде всего, у населения и организаций.

Стоит отметить, что помимо индексов и рэнкингов, ориентированных на изменение различных компонентов развития электронного правительства, для проведения межстрановых сопоставлений применяются: показатель государственного управления Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS), индекс восприятия коррупции Transparency International, индексы развития ИКТ (ICT Development Index, Networked Readiness Index, ICT Opportunity Index) [6], [10].

В настоящее время идут дискуссии по вопросу, насколько интегральные индексы и рэнкинги стран позволяют получить объективную оценку уровня развития информационного общества и электронного правительства. В качестве отрицательных факторов, которые влияют на объективность интегральных индексов, обозначаются следующие:
- ограниченность набора показателей;
- превалирование статистических показателей;
- пригодность в основном для межстрановых сопоставлений и невозможность использования для оценки состояния дел в конкретной стране.

Разработчики некоторых интегральных индексов пытаются повысить объективность результатов путем включения в методический инструментарий экспертных оценок (например, индекс восприятия коррупции). Однако этот подход также вызывает критику, которая основывается на том обстоятельстве, что в каждой стране очень трудно провести сопоставимое репрезентативное исследование, а для оценок обычно привлекается ограниченный круг экспертов, и всегда есть опасность, что набранная группа экспертов имеет близкие политические или другие взгляды на оцениваемый объект, и в этом случае не будут учтены мнения других групп. Тем самым оценка часто оказывается «сдвинутой» в сторону одной из точек зрения.

Применение метода экспертного опроса к анализу проблем развития электронного правительства в России 

Учитывая специфику регионального и институционального развития, особенности системы государственного управления и также трудности, связанные с применением отдельных зарубежных методик, Центр технологий электронного правительства НИУ ИТМО в сентябре 2011 года приступил к исследованию проблем развития «электронного правительства» в Российской Федерации. Цель исследования: выявление основных проблем и барьеров («болевых» точек) и возможных путей их преодоления. Основным исследовательским методом был выбран экспертный опрос. Привлечение экспертов позволило получить оценку протекающим процессам и сформулировать базовый перечень основных проблем в реализации планов внедрения технологий и методов «электронного правительства» в России по состоянию на вторую половину 2011 года.

В ходе исследования по специализированной анкете были опрошены 66 экспертов из числа сотрудников органов власти, занимающихся развитием электронного правительства, экспертов IT-компаний, сотрудничающих с госсектором, представителей научно-образовательных и некоммерческих организаций.

Следует отметить, что благодаря сотрудничеству с Комиссией по развитию информационного общества Совета Федерации удалось сформировать экспертную панель, в которой половина экспертов работает в тематике, связанной с развитием «электронного правительства» и переводом услуг в электронный виде 5 лет и более, а 20% уже более 10 лет занимаются проектами в сфере региональной информатизации и «информационного общества».

По результатам экспертного опроса был составлен перечень проблем  по степени их актуальности. В ходе исследования были получены экспертные оценки по трем направлениям: проблемы развития электронного правительства, пути их решения и предпочтительные каналы коммуникации.

Для выявления наиболее острых и значимых проблем в развитии электронного правительства экспертам предлагался перечень проблем, степень значимости которых они должны были оценить по шкале от 1 до 5, где 5 означает максимальную значимость. По результатам экспертного опроса был составлен перечень проблем  по степени их актуальности (табл. 1).

Табл. 1.  Экспертная оценка значимости проблем в развитии электронного правительства (баллы) и соотнесение проблем с зонами ответственности (данные Центра технологий электронного правительства НИУ ИТМО, 2011 г. N=66, допустимы множествнные ответы)

* Примечание: При обозначении «зоны ответственнности» эксперты имели возможность обозначить несколько позиций (ФИОВ - федеральные органы исполнитльной власти; РОИВ - региональные органы исполнительной власти; ОМСУ - органы местного самоуправления).

В ходе опроса экспертам было предложено оценить, к компетенции каких органов власти может быть отнесено решение каждой проблемы из предложенного списка.  При  оценке каждой проблемы эксперты могли выбрать несколько ответственных структур. В анкете были предложены 4 варианта ответов - относится к компетенциям федеральных министерств и ведомств (ФОИВ), региональным (РОИВ), муниципалитетам (ОМСУ) и один вариант ответа был обозначен следующим образом: «Не относится к компетенциям исполнительных органов власти и ОМСУ». Тем самым последний вариант давал возможность отнести проблему к компетенции «других» органов власти (например, если эксперт считает, что конкретная проблема находится в зоне ответственности Президента России, законодательных органов власти) или вообще не относится к компетенциям органов власти.

Характерно, что эксперты большинство проблем отнесли к компетенции федеральных органов (33 %), затем следует позиция «другие» (32 %), региональные органы власти обозначены в 23 % случаях, а к зоне ответственности муниципалитетов отнесено лишь 12 % проблем. Распределение по блокам проблем получается очень неравномерным. В частности, три основные проблемы (имеющие самые высокие баллы значимости): «Для целей  (задач) ставятся недостижимые сроки»; «Несогласованность процесса внесения изменений в нормативную правовую базу» и «Практика реализации электронного правительства не соответствует стандартам разработки больших информационных систем» отнесены экспертами преимущественно к зоне ответственности «Другие» - т.е. к структурам, которые являются «внешними» для федеральных, региональных и муниципальных органов власти (законодатели, президентская администрация и др.). Это еще раз подтверждает тезис, что основные проблемы, связанные с отсутствием явного успеха в реализации программ и планов электронного правительства в России лежат в законодательной и управленческой сфере, а не в технологической плоскости.

В ходе исследования эксперты предлагали различные варианты решений проблем развития «электронного правительства», основываясь на имеющемся опыте.  В таблице представлены предлагаемые решения для проблем, занявших в рейтинге 1-3 место (табл. 2).

Табл. 2. Возможные пути решения проблем развития электронного правительства: мнения экспертов (данные Центра технологий электронного правительства НИУ ИТМО, 2011 г. N=66, приведена часть ответов на открытые вопросы)


В таблице представлены основные мнения экспертов. Помимо обозначенных путей решения проблем, почти в каждом пункте имеются суждения о необходимости выстраивания системы обучения и повышения квалификации специалистов, занятых реализацией задач построения электронного правительства. Например, высказаны рекомендации организовать обязательные и регулярные курсы повышения квалификации, построенные по принципу профессиональных тренингов, использующих психологические приемы построения командной работы и повышения сервисных способностей команды (аналог тренинга группы продаж). Также эксперты высказали ряд предложений по улучшению обеспечения финансовыми и техническими ресурсами в ходе решения поставленных задач.

Особое внимание участники опроса уделили необходимости создания федеральных, региональных и муниципальных экспертных сообществ для проработки документов, проведения регулярных форумов, формирования и публикации своих рекомендаций. Ключевым компонентом является легитимизация межведомственного электронного взаимодействия, без чего невозможен комплексный подход к переводу государственных и муниципальных услуг в электронный вид.

Проблема межведомственного взаимодействия при ее ближайшем рассмотрении выявляет многочисленные дисфункции бюрократии, те самые дисфункции, на устранение которых и должно быть ориентировано по-новому интерпретируемое «электронное правительство». Сегодняшний технократический дискурс может быть стабильным в краткосрочной перспективе, но его шансы на долгую жизнь минимальны, поскольку как стратегия – не имеет дальнейшего развития. Речь должна идти об использовании инфокоммуникационных технологий для создания в России «экономики стимулов к инновациям», а не «экономики директив».

Соответственно, необходим переход от простых измерений эффективности реализуемых проектов «электронного государства» к сложным. Только в процессе многофакторного анализа появляются возможности выявить качественные характеристики новой формы дистанционного взаимодействия государства и граждан. Существующий методологический аппарат мониторинга доказывает необходимость  применения научного форсайта в этой области.

Институционализация развития электронного правительства в России

Необходимо подчеркнуть, что проблемы с внедрением «электронного правительства» в Российской Федерации носят не технический, а в основном  организационно-правовой характер. Данные экспертных опросов свидетельствуют о том, что проблемы отсутствия нормативной базы или плохой координации при внесении изменений в нормативные правовые акты являются наиболее острыми на данный момент.

На наш взгляд, правильно выбранные институциональные механизмы могут позволить и нашей стране эффективно внедрить современные методы «электронного управления» и использовать зарубежный опыт. Но для этого необходимо уйти от технократического дискурса в восприятии проекта внедрения «электронного правительства». Одно из важнейших направлений в решении этой проблемы – повышение эффективности законотворческой деятельности.

К сожалению, первая государственная программа - федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)» фактически свелась к большому набору пилотных проектов. Одной из причин отсутствия системного подхода к реализации мероприятий программы явилось то, что  до 2009 года не проводилась работа по формированию нормативной правовой базы «электронного государства» (табл. 3).

Таблица 3. Общее количество нормативных документов, принятых в Российской Федерации по вопросам развития информационного общества и электронного правительства (2002 -2011 гг.)


Примечание: Обобщение осуществлено по базе нормативных документов Центра технологий электронного правительства НИУ ИТМО

Стоит обратить внимание, что за последние два года (2009 – 2010) было принято в сумме в три раза больше нормативных документов, чем в предшествующие годы (2002 – 2008) выполнения этой федеральной программы. И характерно, что именно к недостаткам в сфере легитимизации электронных транзакций можно отнести большинство неудач реализации проектов «электронного правительства» в России. Следует подчеркнуть, что основными препятствиями развитию электронного правительства, являются не технологические вопросы, а отсутствие адекватной организационно-правовой базы легитимизации процессов электронного взаимодействия граждан и власти, а также проблемы, связанные с недостатками законодательной базы для создания системы электронной идентификации как электронного документа, так и гражданина. Эти проблемы можно отнести к недостаткам именно институционального развития.

При этом в международной практике имеются примеры проведения форсайт-исследований на основе экспертных опросов в данной области. Например, в рамках европейского проекта «Roadmapping eGovernment Research» [5] были сформулированы основные возможные подходы к методикам измерения. Как отмечают руководители исследовательского проекта, несмотря на многие потенциальные блага от использования ИКТ, правительства разных стран до сих пор страдают от проблем, связанных с жесткими и неэффективными внутренними и межинституциональными процессами. В рамках обозначенного проекта были разработаны сценарии развития электронного правительства для разных регионов мира на основе трех измерений: социальный контекст, органы власти и ИКТ – компании, сотрудничающие с госсектором. 

Еще одним примером может служить  европейское исследование FISTERA (Foresight on Information Society Technologies in the European Research Area). В ходе проекта с помощью метода дельфи были проанализированы взгляды 500 экспертов на развитие ИКТ в Евросоюзе [11]. В ходе опроса был проведен многоуровневый анализ проникновения ИКТ в разные сферы жизни граждан в сопоставлении с приоритетными целями развития Евросоюза. Следуя логике этого исследования,  в Российской Федерации возможно проведение дельфи-опросов с опорой на цели и индикаторы национальных стратегий развития.

Заключение

В России на сегодня не существует отлаженной системы мониторинга развития «электронного управления», позволяющей провести многостороннюю оценку  этого явления.

Система мониторинга должна быть ориентирована не только на учет реалий сегодняшнего дня, но и на выявление тенденций развития в соответствии с мировыми трендами, такими как переход к новым моделям «электронного правительства», развитие мобильной и «облачной» технологических платформ. Речь должна идти не о технических новшествах ради самих новшеств, а о создании инвестиционной привлекательности страны и регионов, а также повышения уровня и качества жизни населения.

Формирование новых институциональных форм в сфере «электронного государства» в значительной степени зависит от уровня их легитимации. Под воздействием новых телекоммуникационных технологий происходит изменение основных видов деятельности, в обществе происходит по нарастающей формирование платформ для организации коллективной деятельности людей. Одновременно нарастает социальная неопределенность и турбулентность политических процессов, что в ряде случаев вызывает серьезные конфликтные ситуации в том числе в сфере политики.

В этом контексте проблематика построения «электронного государства», частью которого являются технологии «электронного правительства», в обозримой перспективе неизбежно появится на повестке дня профессиональных и общественных обсуждений.

Многие исследователи отмечают междисциплинарный характер такого явления, как «электронное правительство». На наш взгляд, именно привлечение экспертов из разных предметных областей способно наиболее полно отразить все основные аспекты изучаемого явления.

Предлагаемая методика оценки может быть скорректирована, на ее основе целесообразно провести крупномасштабный дельфи-опрос, по результатам которого можно будет получить  выводы с привязкой к специфике отдельных регионов. Необходимо выявлять основной эффект от внедрения электронного правительства,  а он достигается, прежде всего, в отдельных отраслях (социальная сфера, культура, государственный сектор и др.).

Литература:
1. Чугунов А.В. Развитие Интернета в России и мониторинг общественного мнения о ходе реализации ФЦП «Электронная Россия» (2002 – 2006 гг.) // Информационные ресурсы России. - 2007. - № 4. -  С.21–27. URL: http://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/2007/number_4/number_4_5/number_4_5675/ (дата обращения: 08.07.2012).
2. Чугунов А.В. Мониторинг общественного мнения об использовании общественных пунктов доступа в Интернет и востребованности электронных правительственных услуг (2005 – 2007 гг.) // Информационные ресурсы России. - 2008. - № 1. - С.2–7. URL: http://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/2008/number_1/number_1_1/number_1_1749/ (дата обращения: 08.07.2012).
3. Чугунов А.В. Индекс ООН готовности стран к «электронному правительству»: соотнесение с российскими данными // Информационные ресурсы России. - 2009. - № 1. С.22–24. URL: http://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/2009/number_1/number_1_4/number_1_4916/ (дата обращения: 08.07.2012).
4. United Nations E-Government Surveys. URL: http://www.unpan.org/Home/tabid/1243/language/Library/MajorPublications/UNEGovernmentSurvey/tabid/646/language/en-US/Default.aspx (дата обращения: 08.07.2012).
5. Roadmapping eGovernment Research. Visions and Measures towards Innovative Governments in 2020: Results from the EC-funded Project eGovRTD2020 / Codagnone C., Wimmer M. (Eds.). 2007. URL: http://www.egovrtd2020.org/EGOVRTD2020/FinalBook.pdf (дата обращения: 08.07.2012).
6. Бортвин Д.О., Лобза Е.В., Хасаншин Р.Р. Оценка инновационного потенциала через призму индикаторов развития информационного общества и экономики знаний // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. - 2010. - № 1. - С.33–50. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/2011/05/06/1268032132/Monitoring_Systems.pdf (дата обращения: 08.07.2012).
7. Статистика информационного общества в России: гармонизация с международными стандартами / Под ред. Л.М. Гохберга, П. Бох-Нильсена. – М.: ГУ-ВШЭ, 2007.
8. Бершадская Л.А., Чугунов А.В. Оценка развития онлайновых государственных услуг: возможности применения методики ООН к российской специфике // Интернет и современное общество: Сборник научных статей. Материалы XIV Всероссийской объединенной конференции «Интернет и современное общество». Санкт-Петербург, 12 – 14 октября 2011 г. — СПб, 2011. - С.155–163. URL: http://conf.infosoc.ru/2011/matherials/book1/I_3_2Bershadskaya.pdf (дата обращения: 08.07.2012).
9. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества [12 февраля 2009 г., Москва, Кремль] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/text/appears/2009/02/212850.shtml (дата обращения: 08.07.2012).
10. Чугунов А.В. Концепция обществ знаний и индикаторы измерения готовности к переходу на модель развития, основанную на знаниях // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. - 2007. -  № 4. - С.10–23. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/2011/05/11/1268031266/koncep.PDF (дата обращения: 08.07.2012).
11. Майлс Й., Поппер Р. Технологии информационного общества и европейские цели // Форсайт. - 2008. - №1(5). - С.52-59. URL:  http://foresight-journal.hse.ru/data/2010/12/31/1208182128/popper-miles.pdf (дата обращения: 08.07.2012).