«Информационные Ресурсы России» №2, 2013

Ситуация

Реальные процессы развития информационного общества ставят все новые вопросы и часто возвращают к тем, которые, казалось бы, уже решены. Раскрытие феномена «информационное общество» в его функциональном, целевом назначении в современной ситуации показывает, что это лишь первая ступень цифровой эпохи. Еще предстоят многие десятки, а может быть, и сотни лет, когда сформируется новая цивилизация в результате органического усвоения переворота в научно-технической основе жизни планеты: в развитии экономики, управления, всей социальной и интеллектуальной, культурной жизни социума.

Переход к условиям жизни информационного общества не возможен без трансформации и обновления буквально всех институтов социального бытия, а главное - переосмысления роли человека в идущих процессах. В этом смысле можно сказать, что «наступает конец старого света» и открываются новые горизонты. Не забудем, что горизонт - явление подвижное, динамическое и каждый шаг к нему открывает новые проблемы и его отодвигает. Человек и человечество постоянно в движении, и важно, чтобы не сбиваться с видимой и понятой цели. Проблема многофакторная, но главное кроется в мобилизации человеческого ресурса – изменение требований к профессионализму, к формам и смыслам активного включения в процессы развития общества.
Правовые исследования процесса развития российского информационного общества позволили сформулировать аксиому: «Информационное общество может быть таковым только при условии, что оно развивается как общество гражданское, социальное, демократическое и правовое». Это условия успешного развития экономической основы, нового управления, смыслов социальной и интеллектуальной жизни. И еще - информационное общество в одной стране невозможно. Когда говорим о российском опыте, то его сопоставление и включение в мировой опыт неизбежно.

В политике, науке, в практике все более становится явным, что многофакторность развития информационного общества требует учитывать обозначенные условия. Гражданственность, социальность, демократичность, адекватность правовой основы общества определяют успех реализации стратегий и планов на ближайшие десятилетия. Эти векторы развития общества системно связаны, нуждаются в гармонизации, синхронизации в инновационных процессах внутреннего переустройства многих институтов общества в рамках современного государства, и еще более в процессах взаимодействия разных государств и ассоциаций в глобальном, сетевом экономическом, политическом, культурном геопространстве.

О связи права с основными векторами развития информационного общества

Информационное право - новая отрасль в системе отраслей российского права развивается как наука, законодательство, учебная дисциплина и как правосознание общества и его конкретных социальных, политических, управленческих структур. Опыт развития правовой системы во всей ее сложности позволяет констатировать, что включенность законодательства в решение задач гражданского, социального общества под давлением объективных вызовов жизни и стратегического видения идущих процессов в обществе дает ощутимые результаты и для реальных отношений субъектов, так и для самого права. Отметим наиболее значимые моменты.

1. Вызовы общества в части реализации прав и свобод человека на основе активного использования ресурса ИКТ меняют: а) методы правового регулирования; б) правовой статус человека и гражданина; в) сферу правового пространства, г) оценку состояния источников правового регулирования как особой категории информационных ресурсов. Все эти подвижки становятся заметными и ставят в достаточно острой форме задачи перед всей системой государственного управления.

Опыт развития законодательства в целом, но преимущественно информационного, показывает, что право является не только инструментом и методом принуждения и наказания за несоблюдение предписанных и принятых правил поведения и отношений разных субъектов между собой. Главный запрос общества к праву сегодня - это его организационная, информационная, просветительская и мобилизационная функции. Регулирование через организацию и мобилизацию ресурсов материальных, информационных, человеческих и нравственных. Силы духовные, силы доверия, единения, продуктивного взаимодействия людей между собой создают энергетику гражданского общества, формируют механизмы решения общих проблем и реализации интересов и прав каждого. Они выходят на первое место. Не цитирую, но лишь напоминаю, что главным предметом внимания становится проблема условий формирования здоровой физически и морально личности человека. Борьба с информационными потоками пропаганды и наживы за счет недобросовестной конкуренции, коррупции, распространения наркотиков, курения, алкоголя, проституции, насилия над детьми обретает все более явные контуры. Это дается непросто, ибо теснейшим образом связано с традициями оценки приоритетов по добыче прибыли, распределения природных, социальных, культурных ценностей с учетом тяжести кошелька и силы.

Сопротивление социального материала не менее сложная проблема, чем сопротивление физически и энергетически выраженных ресурсов жизни.

В любом случае выход на поверхность правового внимания социальных проблем, реализации публичных услуг для человека, забота о детях, об укреплении семьи, о реанимации системы образования, здравоохранения, создания жилищно-коммунальных условий, правил перемещения человека по пространству внутри государства и во внешнем мире, все это - темы вытаскивания человеческого фактора на свет нового понимания современного общества. Его надо создавать своими силами и новыми методами объединения усилий и устремлений людей. Это и есть проблемы гражданского и социального общества, которые решает политика, право, системы публичного управления в лице органов государственной власти и власти местного самоуправления, а также других институтов организации социума.

2. Напомню, что понимаем гражданское общество не только через количество разных субъектов, структур, но главное – через те институты, которые формируют сами люди и их ассоциации. Оцениваем гражданское общество по его состоянию и способности решать проблемы своей самоорганизации. После длительных дискуссий, в том числе и на страницах журнала «Информационные ресурсы России», о проблемах гражданского общества юристы Института государства и права РАН предложили определять гражданское общество как состояние взаимодействия всех институций (акторов, субъектов) и институтов социума, способных на основе усвоения знаний и опыта организовывать свою жизнь с наименьшими потерями от конфликтов и противостояний и наибольшей заботой для обеспечения благоденствия, справедливости и достоинства каждого. «Гражданское общество – это такое состояние общества, которое обеспечивает рост потенциала его синергетики в целях самоорганизации и позитивного развития» .

Вызревание гражданственности человека и его сообщества проходит сложный путь. Об этом свидетельствуют события и в России и в других странах мира. Публичность митинговая, интернет-среды (социальные сети и пр.), значимость форумов, конференций, симпозиумов, семинаров и иных форм взаимодействия заинтересованных, неравнодушных и способных к творчеству людей показывает нарастание энергетики общества и готовности сопротивляться тем наростам, которые тормозят развитие, и тем угрозам, которые возникают уже в новых условиях открытости и информированности общества. Право не может отдыхать. Решается задача обновления организации и обеспечения безопасности при изменениях форм и методов правового воздействия на человека, его поведение и правоотношения в обновляющемся пространстве бытия.

Такой подход создает направления в уточнении понимания гражданского общества по сравнению с тем, которое было введено ЮНЕСКО, но бытует и сегодня. Гражданское общество не может рассматриваться как точки или вершины треугольника, в которых «государство», «бизнес» и «гражданское общество» живут сами по себе или конкурируют, а чаще противостоят один другому. Это сфера жизни и взаимодействия всех социальных, политических, экономических, духовных и культурных институтов одновременно и в тесном взаимодействии. Именно в этом «бульоне» развивается информационное общество и меняет его окраску и качество. Правовое регулирование в этих процессах должно быть адекватным.

3. Посмотрим на взаимодействие параметров гражданского и социального развития в условиях информатизации и массовых коммуникаций. Рейтинги оценки состояния информационного общества по разным параметрам фиксируют относительно благополучное положение в развитии ИТ и по числу пользователей интернет-ресурсами. Хуже показатели по результатам включения и применения ресурса ИКТ в сферу инфокоммуникационного взаимодействия в социальной сфере.

В интересной работе А.И. Смирнова – Президента Национального института исследований глобальной безопасности (НИИГлоб) «Глобальная безопасность: инновационные методы анализа конфликтов» приведена модель основных показателей для описания уровня развития государства. Там же показана стратегическая матрица России в настоящее время и прогноз ее возможной трансформации. Эти источники свидетельствуют о большом отставании и сниженных темпах развития таких важных параметров, как: население, управление, наука и образование.

Как влияет право и закон на эти области с точки зрения информационного развития? Отметим, что именно в социальной области жизни общества и системы государственного управления произошли и продолжают развиваться полезные и эффективные подвижки. Об этом свидетельствуют результаты применения законодательства в области обеспечения предоставления публичных услуг гражданам и организациям. Федеральный закон № 210 от 7 июля 2010 г. и множество сопутствующих ему нормативных правовых актов, мониторинг применения этого закона, а также оценка состояния обращений пользователей за услугами свидетельствуют об очень важном шаге в активности человека.

Это видно в переустройстве работы органов исполнительной власти на основе широкого использования средств ИКТ. Но это не все. Произошел перелом в самой правовой системе относительно правового статуса человека и гражданина. Человека в правовой системе невозможно рассматривать как объект управления. Конституционные нормы о правах и свободах получают адрес пользователя и средства его идентификации в процессе реализации конкретных прав индивида. Термин «каждый» обретает лицо и позволяет выстроить линейку связи общей нормы права с ее конкретным воплощением. Она выглядит как: «Право - Закон – Норма - Права конкретного субъекта - Процесс правоприменения, включая Защиту носителя прав и Ответственность правонарушителя».

В теории государственного управления и административного права вопрос о субъективных правах человека, его статусе жизнь завершила ответом: гражданин и человек, а равно и организации в ведении государственных органов не объекты, а полноправные в рамках закона субъекты правоотношений. Управление не человеком, а средой, условиями его жизни, труда, обитания и т.д. Так практика как «вечно зеленое древо жизни» выправляет установки науки. На очереди уточнение процедур признания юридической силы полученных из электронных систем документов по поводу правореализующих (регистрационных, например) и правоустанавливающих услуг.

4. Еще одной стороной введения в правовую систему предоставления государственных и муниципальных услуг является сильное воздействие актуализации этой функции исполнительной власти на изменение отношений к проблеме развития социального государства и общества в целом . Вызов к формированию социальной инфраструктуры в полном ее понимании (школы, вузы, жилье, больницы и пр.).

Образование многофункциональных центров (МФЦ) лишь первый шаг, но очень значимый, для перестройки работы всего административного аппарата на основе ресурсов Электронного правительства (управления), всего потенциала ИКТ.

5. В данном контексте имеет значение и продолжение правовой работы по созданию гарантий реализации прав и свобод человека в условиях информационного общества. Это касается перестройки работы всей системы исполнительной власти и особенно усиления роли в социальном и культурном строительстве субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поставить вопрос о новом подходе к формированию регионального законодательства в области укрепления гарантий прав на публичные услуги гражданам и организациям, о повышении роли общественных структур в контроле качества работы органов исполнительной власти.
На поверхности находятся вопросы о поправках к ФЗ об услугах, о персональных данных, об электронной подписи. Каждый из этих законов понятен сам по себе, но в процессе правоприменения и исполнения обнаруживается немало пробелов и нестыковок, в целом процессуальная сторона управленческого этапа деятельности органов исполнительной власти остается в тени, и она, как правило, регулируется на уровне каждого ведомства через систему регламентов.

Сложности согласования нескольких законов по сходной проблеме уже обнаружены на федеральном уровне. Но следует учитывать, что в регионах каждый федеральный закон в отдельности если не дублируется, то остается предметом внимания самостоятельным. И на этом уровне возникают проблемы согласования и практического их применения, а также нарастания множества нормативно-правовых актов.

Кроме того, почти во всех названных законах при обозначении фигуры гражданина речь идет об охране и защите его прав и обозначаются действия, которые он должен произвести, чтобы реализовать свой интерес. Это как бы локализирует область субъективного права конкретного человека. Наблюдательная и контрольная функция при этом присутствует, но не вполне обеспечена юридически. Стереотипная фраза в конце каждого закона, что при нарушении установленного порядка можно обратиться за защитой своих прав в вышестоящий орган или в суд, не раскрывает процедуры восстановления нарушенного права. О материальной компенсации дело рассматривает суд общей юрисдикции, а об ответственности за нарушение установленного порядка – должностное лицо, о котором в структуре государственной службы оставлено белое пятно.

Сказанное подтверждается анализом содержания и практикой реализации норм КоАП. Статьи 5.39, ст. 13.27, 13.28 не дают ответа на то, что нарушенное правило запроса на информацию или другую услугу должно быть исправлено, и гражданин должен получить правильный ответ или реализацию искомой услуги. Нормы в данном случае говорят об ответственности лиц, по вине которых произошел сбой. Цель – чтоб другим «неповадно было». Т.е. предотвращение возможных будущих нарушений. Данный пример ведет к проблемам разработки административного процесса и административного судопроизводства. Они рассматриваются юристами специально.

Применительно к нашей теме возникает конкретное предложение об усовершенствовании процесса формирования законодательства субъектов Российской Федерации, на ведение которых возлагаются весьма сложные задачи по обеспечению инноваций в работе государственного аппарата и органов муниципального управления. Практика подсказывает, что формирование единого информационного, в том числе правового пространства, возможно на пути к консолидации, укрупнению и большей эффективности регионального законодательства.

В Институте государства и права ведется работа по подготовке проекта комплексного рамочного (модельного) федерального закона для субъектов Российской Федерации. Предметом его является: получение информационных и других публичных услуг гражданами на основе формирования адекватной социальной инфраструктуры региона, усиления роли МФЦ и института «электронного правительства» в целом в реализации информационного взаимодействия органов управления по всем их функциям на базе потенциала ИКТ. Таким образом, одним законом можно снять накопившиеся нестыковки и пробелы в ряде законов по проблеме доступа к информации и получении других услуг, ослабить накопление множества нормативных актов на уровне субъектов РФ. Кроме того, акцент на результат работы - ПОЛУЧЕНИЕ услуг - поставит гражданина на более высокий уровень не только в запросах и ожиданиях от государственных структур реализации своих прав и законных интересов, но позволит акцентировать внимание на усиление его личного участия в управлении и аккуратном использовании своих персональных данных и пр.

Реализация такого проекта позволит подвести конкретную основу и для оценки работы органов исполнительной власти в области взаимодействия с гражданами и населением, выработать соответствующие индикаторы оценки при реализации мониторинга в этой области. Лишь напомним, что на основе указа от 5 мая 2012 г. № 601 предстоит реализовать задачи, обозначенные в Постановлении правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284, направленного на активизацию роли граждан в оценке работы органов исполнительной власти в области предоставления услуг и повышения ответственности служащих органов исполнительной власти.

Несмотря на растущее количество служащих (сейчас отмечается 6 миллионов) сфера услуг имеет тенденцию целиком выйти за пределы аппарата органов управления на основе аутсорсинга. Это форма, которая практикуется и в других государствах. Но и здесь немало вопросов, которые требуют правового внимания. Прежде всего, вопрос о делегировании функций, и не только государственным организациям, о широком использовании договорных отношений (публичных или гражданских, надо еще уяснять), а также вопросы об ответственности за результат работы и юридической силе официальных документов, которые возникают в процессе аутсорсинговой модели.

Как видим, вопросов возникает немало. И многие из них нуждаются в дополнительном внимании. Разговор на эту тему может быть продолжен.