«Информационные Ресурсы России» №2, 2012

Правовое регулирование доступа к информации Российской Федерации получило значительное развитие в последнее время. Вышли федеральные законы от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…»), от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судебных органов». Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 года № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» утвержден «Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет». Перечни информации о деятельности ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждены в августе 2011 года двадцатью двумя указами Президента РФ.

Данный процесс происходит в рамках следования международной тенденции законодательного закрепления порядка доступа к так называемой «правительственной информации», начало которой положило принятие в 1966 году Закона США «О свободе информации». На материале 58 национальных законов Д.Банисар [1] показал, что, несмотря на нередкое употребление в титуле выражения «свобода информации», предметом регулирования, как правило, является доступ к официальной информации. Как видим, термин «свобода информации» приобрел за рубежом узкий смысл «режим общего доступа к информации».

В отечественном праве категория «свобода» и понятие «свобода информации» имеют более богатое содержание. Это в том числе означает: чтобы в России обеспечить «свободу информации», одного «доступа к информации» мало и нужны иные ее компоненты. Ограничиваясь вопросами обеспечения доступа к информации в законодательных актах, законодатель существенно сужает обеспечение использовани информации Российской Федерации гражданами и организациями. Инерционной модели «догоняющего развития» информационного законодательства с конъюнктурной «рецепцией наиболее удачных и перспективных норм и положений зарубежного законодательства» должно быть противопоставлено развитие информационного законодательства как системы [2].

Рассмотрим в структуре информационно-правовых понятий понятие «доступ к информации» и иные, необходимые для целостного правового регулирования отношений использования информации Российской Федерации.

Формула ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, которую часто называют «правом на информацию», содержит пять базовых терминов: искать, получать, производить, передавать и распространять информацию. Право на доступ к информации раскрывается в ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – ФЗ № 149 «Об информации…») как вспомогательное правомочие, направленное на осуществление поиска и получения информации, – двух из пяти элементов конституционного «права на информацию», которые образуют «право пользователя информацией». Однако для его элементов «передавать и распространять информацию», выражающих «право обладателя информации», не предусмотрено вспомогательного правомочия. Конституционное «право на информацию» в информационном законодательстве сейчас успешнее раскрыто в части права пользователей информацией, чем в части права обладателя информации.

Если способ коммуникации «доступ к информации» обеспечивает реализацию прав пользователя информацией и корреспондирующих обязанностей обладателя информации, то справедливо также говорить о способе коммуникации, который обеспечивает реализацию прав обладателя информации и корреспондирующих обязанностей пользователей информацией. Мы именуем его «доведение информации». Область значения понятия в общем виде  можно обозначить как «возможность передачи информации», по аналогии с дефиницией понятия «доступ к информации» (п. 6 ст. 2 ФЗ № 149 «Об информации…»)  Доведение информации выражает коммуникативную возможность обладателя информации передавать информацию при предоставлении и распространении информации. Этот способ коммуникации основан на праве обладателя информации передавать и распространять информацию и корреспондирующих правомочиях пользователей.

«Доступ к информации» и «доведение информации» – это различные способы коммуникации обладателя информации и пользователей информацией. В целом, совокупность правовых норм, регулирующих коммуникацию обладателя информации и пользователей информацией, образует информационно-правовой институт коммуникации. Коммуникативные информационные правоотношения – вид информационных правоотношений, выделяемый по объекту «коммуникация».

Причины, по которым коммуникативные отношения относительно урегулированы в части доступа к информации и почти не урегулированы в части доведения информации, лежат в особенностях генезиса информационного права. Поскольку право на коммуникацию было отделено от права на информацию в начале 1970-х годов в рамках дискуссии о правах человека (Ж. д’Арси), то оно обсуждалось, прежде всего, с позиции пользователя. «Доступ – это способность потенциального потребителя реально и эффективно использовать имеющиеся в наличии средства коммуникации в качестве получателя информации и на основе равенства» [3, с. 45]. Корреспондирующее понятие, выражающее право на коммуникацию со стороны обладателя информации, международный правоустановитель в XX веке не предложил. Односторонняя трактовка коммуникации как доступа к информации из теории прав человека перешла в информационное право. В силу половинчатого раскрытия в теории прав человека «право на коммуникацию» долго оставалось в тени «права на информацию» в теории информационного права. Обсуждение только одной правовой формы коммуникации мешало осмыслению специфики этого объекта информационных правоотношений, хотя в ходе международно-правовой дискуссии о праве на коммуникацию было выработано представление, что коммуникация – иной объект, чем сведения: это понятие «не включает в себя содержание передаваемого сообщения, а подразумевает лишь процесс его передачи» [3, с. 40].

Поскольку сведения и коммуникация различаются как объекты информационных правоотношений, следует различать виды информационных правоотношений по объекту: предметные (объект – сведения) и коммуникативные (объект – коммуникация). Предметно-коммуникативная двойственность информационных отношений – проявление фундаментального свойства двоичности информации. Как отмечает П.У. Кузнецов, «информация может быть представлена в виде двух дескрипторов: сообщения (сигнала, команды) формального свойства; образного обозначения (концепта) содержательного свойства» [4].

Коммуникативные информационные правоотношения – вид информационных правовых отношений, собственным объектом которых является коммуникация обладателя информации и пользователей информацией. Они включают два вида правоотношений: правоотношение «доступ к информации» и правоотношение «доведение информации». Правовой способ коммуникации «доступ к информации» реализует права пользователей информацией и обязанности обладателя информации. Правовой способ коммуникации «доведение информации», обосновываемый нами, реализует права обладателя информации и права и обязанности пользователей информацией. Наряду с коммуникативными, можно говорить о предметных информационных правоотношениях, объектом которых являются сведения. Разделение коммуникативных и предметных информационных правоотношений позволяет более точно осуществлять правовое регулирование отношений коммуникации граждан с органами власти (доступ к информации, доведение информации) и отношений обеспечения граждан сведениями, составляющими объект их «права на информацию».

Помимо теоретических соображений, необходимость правового регулирования способа коммуникации «доведение информации» аргументируется актуальными вопросами развития информационного законодательства.

Во-первых, согласно пп. 6, 8 и 9 ст. 2 ФЗ № 149 «Об информации…», предоставление и распространение информации являются действиями, направленными на получение информации или передачу информации кругу лиц, однако если возможность получения информации и ее использования выражена понятием «доступ к информации», то возможность передачи информации не выражена понятием и является пробелом в структуре терминов информационного законодательства.

Во-вторых, если признаются направленные на реализацию поиска и получения информации права пользователей информацией на доступ к информации и корреспондирующая обязанность обладателя информации обеспечивать такой доступ, то должны признаваться также направленные на реализацию передачи и распространения информации право обладателя информации доводить информацию и корреспондирующие обязанности пользователей информацией обеспечивать доведение информации.

В-третьих, если распространение информации Российской Федерации как обязанность обладателя информации получило развернутое правовое регулирование (в части сведений о деятельности органов власти – ФЗ №8 «Об обеспечении доступа…»), то как право  - практически не получило, между тем обладатель информации вправе использовать информацию,  в том числе распространять ее, по своему усмотрению, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 3.2 ст. 6 ФЗ № 149 «Об информации…»).

В-четвертых, развитие обеспечения прав пользователей без развития обеспечения прав обладателя информации приводит к асимметрии прав и обязанностей сторон информационных отношений, в то время как их относительное равенство признается в доктрине особенностью вида правоотношений.

В-пятых, в законодательстве известны формы информирования, которые осуществляются не только через доступ к информации, («информационно-разъяснительная работа», «оповещение жителей», иные), что указывает на пробел в структуре терминов информационного законодательства.

Применительно к информации Российской Федерации развитие правого регулирования доведения информации имеет дополнительные аргументы.

Во-первых, государственное управление предполагает активное распространение информации, что не может ограничиваться обеспечением доступа пользователям.

Во-вторых, использование информации Российской Федерации в социальных процессах не может основываться только на действиях граждан по доступу к ней, но требует также доведения информации для достижения ее открытости.

В-третьих, инициатива осуществления информационных правоотношений при обеспечении доступа к информации, принадлежащая пользователям, должна также быть закреплена за обладателем информации. Информационная пассивность власти вызывает категорическое неприятие в гражданском обществе. Можно вспомнить скандал по поводу «рынды» [5], когда лесные пожары в 2010 году выявили проблемы информирования при обеспечении гражданской безопасности.

В-четвертых, субъективная сторона действий пользователя информацией включает интеллектуальный и волевой элементы: действиям по получению сведений предшествуют информационный запрос («знание о незнании») и волевой акт, направленный на его разрешение. Однако гражданин может не осознавать наличие объективной информационной проблемы. Отсутствие «знания о незнании» может быть критично для его жизни и здоровья, социально опасно для других.

В-пятых, в силу неравенства социальных возможностей доступ к информации не может быть единственным коммуникативным механизмом в социальном государстве. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Здоровые и богатые имеют больше возможностей реализовать право на поиск и получение информации, но доведение информации восстанавливает равенство возможностей для всех граждан.

Выделение коммуникативных информационных правоотношений и их видов (доступа к информации и доведения информации) позволяет более точно осуществить правовое регулирование отношений по поводу информации вообще и информации Российской Федерации в особенности. Напротив, нечеткое разделение сведений и коммуникации в информационном законодательстве приводит к юридическим и социальным проблемам.

В ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа…» сведения и коммуникация как объекты информационных отношений соединены на уровне основного понятия «доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», но в самом теле закона они разделяются: виды сведений и способы коммуникации раскрываются в отдельных статьях. Это говорит в пользу разделения термина на коммуникативную часть с объемом «доступ к информационным ресурсам, правомочия обладателя которых от имени обладателя осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления» и предметную часть с объемом «сведения о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Для человека и гражданина различаются права на информацию Российской Федерации и на коммуникацию с органами, осуществляющими правомочия ее обладателя. Однако в силу общего режима доступа через сеть Интернет каждый может получать сведения, служащие обеспечению прав граждан, например, прав на участие в делах государства. Решению проблемы смешения прав граждан и прав человека при обеспечении доступа к информации Российской Федерации служит дифференцированный доступ, включающий общий доступ для каждого и квалифицированный доступ для граждан.

Неточность информационно-правового регулирования влечет социальные проблемы: «Госчиновники с удовольствием указывают свои адреса и телефоны, но совсем не говорят о том, чего рядовые граждане имеют право от них добиться» [6].

Системное построение информационного законодательства на основе права на информацию и права на коммуникацию служит гармонизации отношений власти и граждан, эффективному использованию открытой информации Российской Федерации в гражданском обществе.

Литература:

1. Банисар Д. Свобода информации и доступ к правительственным документам // Обзор законодательства по доступу к информации в мире. Ред. С.Шевердяев. – М.: Де-Ново, 2004.
2. Концепция развития информационного законодательства // Государство и право. - 2005.- № 7.-  С. 56.
3. Ермишина Е.В. Международный обмен информацией. Правовые аспекты. - М., 1988.
4. Кузнецов П.У. Теоретические основания информационного права : автореферат дис. … доктора юрид. наук. Екатеринбург, 2005. -  С. 18.
5. Рында – это метафора нашей жизни // Комсомольская правда. - 2010. - 5 августа.
6. Монахов В.Н. Место и роль структур гражданского общества в реализации конституционного института свободы массовой информации // Информационное право и становление основ гражданского общества в России. Материалы теоретического семинара по информационному праву 2007 г. – М., ИГП РАН. - 2008. - С.48.