«Информационные Ресурсы России» №1, 2009

Принятие Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации переводит в практическую область решение задач мониторинга развития ИКТ и электронного правительства. Необходима комплексная программа исследований, направленных как на текущее отслеживание ситуации, так и на сопоставление места России среди других стран мира.
Задача создания комплексной системы индикаторов измерения различных аспектов информационно-коммуникационных технологий и методологии их практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К настоящему времени уже имеется существенный практический опыт и методический потенциал организации мониторинга. Международные интегральные показатели и индексы обычно составляются с целью проведения сопоставлений в исследуемой сфере в определенный период времени, и зачастую они не всегда пригодны для проведения ретроспективного анализа. Тем не менее, ряд показателей (в том числе интегральный показатель GRICS, индекс восприятия коррупции, индексы ООН и ЕС) позволяют производить сопоставления в динамике с учетом специфики их формирования.
На наш взгляд, исследование международных индексов является важным компонентом при разработке методик мониторинга качества государственного управления и развития электронного правительства в России.
В данной публикации представляются результаты анализа информационной базы индекса ООН, определяющего готовность стран к электронному правительству. Настоящий материал является логическим продолжением темы, поднятой автором в предыдущих обзорных статьях, опубликованных в журнале «Информационные ресурсы России» в 2007- 2008 годах [1; 2].
Материалы для публикации подготовлены автором в ходе выполнения проекта «Подготовка рейтинга информационного развития субъектов Российской Федерации и уровня использования технологий электронного правительства в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов РФ», реализованный в 2008 г. Институтом статистических исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ в рамках ФЦП «Электронная Россия».

-- * --

Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих технологий в 191 стране мира.
Использованные в UN Global E-Government Readiness Report индексы оценивают страны по готовности к развитию электронного правительства (e-Government Radiness) и электронному участию (e-Participation). Выделены два аспекта, влияющие на развитие электронного правительства:
– потенциал, или способность (Capacity), государственного сектора к развертыванию инфраструктуры ИКТ, позволяющей улучшить качество услуг населению и бизнесу, т.е. готовность страны к созданию электронного правительства;
– готовность (Willingness), которая означает наличие действий со стороны правительства, направленных на обеспечение информацией и знаниями для повышения вооруженности (или степени удовлетворенности) населения.
Индекс готовности электронного правительства (E-Government Readiness Index) отражает характеристики доступа к электронному правительству, главным образом технологическую инфраструктуру и образовательный уровень, чтобы представить, как страна использует возможности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития. Этот индекс позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, существующие в пределах стран и регионов, а также между ними. Подчеркивается, что E-Government Readiness Index особенно интересен для глав правительств, политиков, специалистов, а также для представителей гражданского общества и частного сектора, поскольку позволяет проводить анализ состояния и позицию страны в мировом сообществе в области готовности к развитию и использованию электронного правительства [3].
Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных индексов (подындексов) — подындекса развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index) и человеческого капитала (Human Capital Index). Если проанализировать показатели, которые включены в эти подындексы, то видно, что собственно к электронному правительству имеет отношение лишь один - Web Measure Index – в рамках которого анализируется степень развития правительственных веб-сайтов. Причем в связи с невозможностью осуществления оценки всех правительственных сайтов (сайтов министерств и агентств) во всех государствах, участвующих в индексе, было решено ограничиться шестью ресурсами: сайт правительства и сайты пяти министерств или агентств – здравоохранения, образования, социального обеспечения, труда и занятости, финансов. Два других подындекса образуются на основе официальной государственной статистики в сфере телекоммуникаций (по данным Международного союза электросвязи) и образования (UNDP и UNESCO).
Индекс впервые был опубликован в 2003 году [4] (по материалам 2002 года), затем были сформированы индексы 2004 и 2005 года [5; 6], потом наступила пауза (судя по всему, в 2006 – 2007 гг. информация для индекса не обрабатывалась, вероятно, в связи с подготовкой и проведением Всемирного саммита по информационному обществу). В 2008 году был опубликован очередной индекс (E-Government Readiness Report 2008) [7], данные которого относятся к 2007 году.
Лидерами в данном индексе традиционно являются США (первое место в индексах 2004 и 2005 гг., в индексе 2008 года переместились на четвертое место), Дания (устойчивое второе место в трех последних индексах), Швеция (первое место в индексе 2008 года, третье в 2005 г. и четвертое в 2004 г.). Россия имеет традиционно низкие значения, однако до 2005 г. наблюдался постепенный рост места России в этом рейтинге — с 58 места в индексе 2003 года до 52 в 2004 г. и 50 места в 2005 г. Публикация индекса в 2008 году показала, что Россия заняла всего 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства.
Этот сюжет сразу нашел отражение в публикациях и выступлениях на конференциях, семинарах и совещаниях, проводимых в рамках мероприятий и проектов, связанных с тематикой административной реформы и электронного правительства. При этом подробный анализ и исследование информационной базы данного индекса не осуществлялись, а результаты воспринимались как авторитетное мнение международного сообщества.
Такое резкое снижение позиции на фоне и так очень значительного отставания России от рейтинга ведущих стран мира в данном индексе требует отдельных комментариев и пояснений.
Во-первых, гипотеза, что реальный уровень инфраструктурной готовности к развитию электронного правительства в России в 2007 году (индекс 2008 года строился на основе данных 2007 г.) реально снизился по сравнению с 2002 годом вызывает сомнение, т.к. несмотря на все трудности и проблемы с реализацией программы «Электронная Россия», за пять лет практически вдвое увеличилось количество пользователей интернета, еще большими темпами развивалась мобильная связь.
Во-вторых, также сомнительно, что уровень человеческого капитала в России (в индексе учитываются всего два показателя: уровень грамотности взрослого населения и охват обучением детей и молодежи) также либо резко снизился, либо успехи других стран превысили образовательный уровень в нашей стране.
В-третьих, по уровню веб-присутствия органов власти в указанный период (2002 - 2007 гг.) в России наблюдался явный прогресс, который зафиксирован несколькими независимыми исследованиями. В этом вопросе, естественно, есть существенные проблемы, которые связаны с недостаточным уровнем интерактивности и незначительным количеством электронных правительственных услуг, оказываемых населению и бизнесу. Однако стоит обратить внимание, что данный индекс фиксирует только «готовность» стран к развитию электронного правительства, а не уровень развития электронных правительственных услуг.
Для более тщательного анализа необходимо обратиться к распределению значений внутри индекса – т.е. К значениям трех подындексов, из которых и складывается сам индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства (см. табл. 1).

Табл. 1. Значения индекса и подындексов готовности к использованию электронного правительства, относящихся к России (по данным UN Global E-Government Readiness Report 2003 – 2008)

Мы видим, что главной причиной снижения оценки России в индексе 2008 г. явился подындекс развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), значение которого резко упало и стало даже меньше, чем в индексе 2004 года. Осуществить независимую перепроверку результатов этого исследования не представляется возможным, т.к. в итоговом отчете не представлены данные о том, какие конкретно оценки получили сайты российских министерств. Возникает также вопрос, как строятся оценки в случае, если в структуре правительства отсутствуют некоторые министерства из обозначенных в методике исследования (напомним, что оценка складывается из оценок сайта правительства и сайтов пяти министерств – здравоохранения, образования, социального обеспечения, труда и занятости, финансов). В частности, в 2007 – 2008 гг. в структуре Правительства России из обозначенных пяти министерств присутствовали лишь три: здравоохранения и социального обеспечения, образования и науки, финансов. В итоговом отчете опубликованы лишь суммарные оценки Web Measure Index, которые получили российские сайты (88 % - начальное присутствие; 66 % - продвинутое; 23 % - интерактивное и по 4 % за транзакционное и сетевое развитие). Возникает также комплекс вопросов, которые будут актуальны в перспективе, в частности, как будет осуществляться оценка по данному подындексу после запуска в России системы порталов государственных услуг, которую предполагается развивать параллельно с правительственными сайтами. Будет весьма странно, если эксперты ООН оценят степень интерактивности российского правительства только путем обследования веб-ресурсов министерств, где представлена лишь текущая организационная информация, а не специализированных порталов, чьей функцией и является оказание электронных услуг населению и бизнесу.
Посмотрим, как соотносятся данные по развитию телекоммуникационной инфраструктуры России, представленные в индексе, с данными официальной статистики Минкомсвязи России. Следует подчеркнуть, что именно Минкомсвязи является официальным представителем России в Международном союзе электросвязи и важным компонентом сотрудничества с этой международной организацией является регулярное представление статистических данных о развитии отрасли связи, количестве пользователей интернета и др. информации. Как мы уже упоминали данные подындекса телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index) предоставляются именно Международным союзом электросвязи.
Сравнение исходных цифровых данных, представленных в отчете индекса готовности стран мира к использованию электронного правительства 2008 года с данными Минкомсвязи России [8] (см. табл. 2) демонстрируют расхождение по всем позициям, кроме последнего индикатора (число абонентов широкополосного доступа в интернет), т.к. по нему данные в статистике Минкомсвязи просто отсутствуют. По этому показателю имеются данные нескольких маркетинговых исследований, однако представляется некорректным их использовать, т.к. эти оценки не имеют официального статуса.

Табл. 2. Данные о развитии телекоммуникационной инфраструктуры России в 2007 году (по данным UN Global E-Government Readiness Report и Минкомсвязи России)

Анализ данных, представленных в отчете ООН 2008 года, и ведомственной статистики Минкомсвязи РФ позволяет сделать заключение, что позиция России по подындексу развития телекоммуникаций определена по статистическим данным, относящимся к 2005 году. Представляется, что более тесная работа по вопросам уточнения данных, используемых для построения глобальных индексов, Минкомсвязи России с Международным союзом электросвязи и Департаментом экономического и социального развития ООН может способствовать недопущению подобных грубых ошибок, которые искажают позицию нашей страны в индексе готовности электронного правительства.
Важным направлением работ является совершенствование статистической практики и методологии мониторинга использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [9], а также согласование набора индикаторов, используемых в системах мониторинга качества государственного управления с исследованиями развития электронного правительства. Основой для такой интеграции и взаимодействия является позиционирование электронного правительства как одного из компонентов административной реформы.

Литература:

1. Чугунов А.В. Развитие Интернета в России и мониторинг общественного мнения о ходе реализации ФЦП «Электронная Россия» (2002 – 2006 гг.) // Информационные ресурсы России. 2007. № 4 (98). С. 21 – 27.
2. Чугунов А.В. Мониторинг общественного мнения об использовании общественных пунктов доступа в интернет и востребованности электронных правительственных услуг (2005 – 2007 гг.) // Информационные ресурсы России. 2008. № 1 (101). С. 2 – 7.
3. Дрожжинов В.И. Электронные правительства и электронная демократия. Готовность номер?.. / В.И. Дрожжинов, А.А. Штрик // IKS-online. 2006. № 8 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2006/articles/egovReady.shtml.
4. UN Global E-Government Survey 2003 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan016066.pdf.
5. UN Global E-Government Readiness Report 2004. Towards Access for Opportunity / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2004 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan019207.pdf.
6. UN Global E-Government Readiness Report 2005. From E-Government to E-Inclusion / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2005 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf.
7. United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2008 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028607.pdf.
8. Основные индикаторы связи и информатизации за 2006-2007 гг. / Минкомсвязи РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/20080617084155VA.xls.
9. Рейтинги регионов РФ по показателям развития информационного общества и электронного правительства / Институт статистических исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://issek.hse.ru/rating2.