Законодательная поддержка развития электронного здравоохранения в России и других странах СНГ
Россия и другие страны СНГ участвуют в мировом процессе улучшения качества жизни граждан, который получил ускоренное развитие в связи с расширяющимся использованием инновационных технологий в целом и информационно-коммуникационных технологий и технологий мобильности в частности. В Российской Федерации это особенно явственно проявляется в реализации четырех приоритетных национальных проектов: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное жилье» и «Развитие сельского хозяйства».
Международное сообщество через ООН и Программу развития ООН, понимая важность улучшения качества жизни населения, выработало и постоянно модернизирует количественный критерий оценки этого весьма широкого трактуемого параметра. Этот критерий, получивший название Индекс Развития Человеческого Потенциала (ИРЧП) в настоящее время учитывает три составляющих:
• Здоровье
• Образование
• Экономическое развитие.
Наличие ИРЧП позволяет Правительствам при выработке программ развития иметь конкретные понятные количественные ориентиры, позволяющие сравнивать уровни качества жизни как в различных регионах внутри страны, так и в различных странах.
Важно отметить, что программы развития, реализуемые в России, полностью соответствуют составляющим этого международно-признанного критерия.
Когда речь идет о развитии, модернизации здравоохранения в странах СНГ, в первую очередь имеется в виду превращение здравоохранения в «электронное здравоохранение», что и происходит в реальной жизни. При реализации соответствующих государственных программ и проектов важнейшее значение имеет общее для стран СНГ правовое пространство, которое должно позволять не только решать поставленные задачи в каждой из стран-участниц Содружества, но и создавать единую совместимую межгосударственную систему электронного здравоохранения. Очевидно, что именно такая система, включающая возможности использования телемедицины, а также технологий мобильности, многократно увеличивает общие организационные, финансовые и, главное, профессиональные ресурсы.
Следует отметить, что ни одна страна в мире не в состоянии предоставить сегодня своему населению 100% набора услуг одинаково высокого качества. И телемедицина, обеспечивая именно услугу предоставления консультаций самых высококвалифицированных специалистов, призвана решать эту задачу.
В этом смысле телемедицина может быть примером положительной роли глобализации, да еще в такой социально важной сфере, как здравоохранение.
Современные требования по предоставлению услуг электронного здравоохранения населению на базе передового почтового и телекоммуникационного обслуживания могут быть реализованы только в соответствующем правовом поле. Это соответствие определяется следующими шестью основными условиями.
Первое условие – наличие законодательства о праве на информацию и о свободном доступе к информации, затрагивающей свободы, права, обязанности, интересы личности и организаций, которое определяет в целом возможности информационного взаимодействия субъектов общественных отношений.
Второе условие – законодательство о почтовом и телекоммуникационном обслуживании населения, которое создает правовую основу реализации базовых механизмов информационного взаимодействия субъектов в области оказания услуг при использовании современных информационно-коммуникационных технологий.
Третье условие - наличие законодательства об электронном документе и/или электронном документообороте, об электронной или электронной цифровой подписи, об электронной торговле или коммерции, которое создает правовую основу возможности информационного взаимодействия субъектов в области оказания услуг электронного здравоохранения, включая услуги телемедицины и использование технологий мобильности.
Четвертое условие – общее законодательство о предоставлении социально значимых услуг населению.
Пятое условие – необходимое и достаточное законодательство, создающее правовую основу защиты свобод, прав, интересов и безопасности личности в области оказания социально значимых услуг и, в частности, в области оказания услуг электронного здравоохранения. Прежде всего, это – законодательство о защите прав потребителей, о защите персональных данных, о защите законодательно определенных различных тайн.
Шестое условие - специальное законодательство по предоставлению услуг электронного здравоохранения.
Кратко опишем состояние дел в странах СНГ с законодательством по всем этим шести направлениям.
I. Законодательство о праве на информацию и о свободном доступе к информации, затрагивающее свободы, права, обязанности,
интересы личности и организаций
Такое законодательство создает правовые условия для обеспечения, по возможности, полной информированности граждан, без чего невозможно эффективно предоставлять и пользоваться услугами, в том числе и услугами электронного здравоохранения. Информированность позволяет гражданам активно участвовать в социально-экономической жизни. В частности, гражданин не должен быть пассивным потребителем предоставляемых услуг, а активно взаимодействовать с различными органами власти, общественными и другими структурами в целях постоянного совершенствования области предоставления услуг.
Все страны-участницы СНГ имеют законодательство о праве на информацию и о свободном доступе к информации. Это законодательство содержит нормы, гармонизированные с соответствующими международными документами ООН, Европейского Союза и законами других стран.
Основные положения законодательства стран-участниц СНГ о праве на информацию следующие:
1) гарантируется свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
2) ограничения доступа к информации устанавливаются только законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
3) обеспечивается открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных законами;
6) обеспечивается достоверность информации и своевременность ее предоставления;
7) установлено право физических лиц на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством, информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы;
8) не может быть ограничен доступ к:
• нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина,
• информации о состоянии окружающей среды,
• информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией,
• иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена законами;
9) установлено право на возмещение в соответствии с гражданским законодательством убытков, причиненных в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации;
10) установлено бесплатное предоставление информации:
• при ответе на устный запрос,
• при предоставлении информации через сеть Интернет,
• в виде отказа на предоставление информации,
• о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной такими органами в доступных для ознакомления местах,
• затрагивающая права и установленные законодательством обязанности заинтересованного лица,
• иная установленная законом информация;
11) установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены законодательством; организации общественного значения самостоятельно определяют размер суммы, взимаемой за предоставление информации, которая не может превышать расходы на предоставление этой информации;
12) запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.
Все данные положения присутствуют в законодательстве стран-участниц СНГ, и хотя соответствующие нормы в законах различных стран-участниц различаются текстуально, но по смыслу принципиально не расходятся. Безусловно, можно говорить об общности подходов к законодательному решению вопросов о праве на информацию и о свободном доступе к информации, затрагивающей свободы, права, обязанности, интересы личности и организаций.
II. Законодательство о почтовом и телекоммуникационном обслуживании населения
на базе современных информационно-коммуникационных технологий
Современные требования к почтовому и телекоммуникационному обслуживанию предусматривают возможность на базе этого обслуживания обеспечения населения широким спектром социально значимых услуг, в первую очередь государственных. Это соответствует концепции «электронного правительства», которое является неотъемлемой составляющей информационного общества.
С учетом современных требований к почтовому и телекоммуникационному обслуживанию, с одной стороны, и с учетом уровня развития коммуникаций в странах-участницах СНГ, с другой стороны, законодательство о почте и связи должно, по крайней мере, гарантировать предоставление государством населению некоторого минимума услуг – «универсальная услуга» - и способствовать возможности предоставления широкого спектра необходимых для жизнедеятельности услуг.
С этой точки зрения мы проанализировали законодательство о почте и связи стран-участниц СНГ и на основе этого анализа покажем:
• как понимается в различных странах «универсальная услуга»;
• в каких странах в законодательстве о почте и связи гарантируется предоставление «универсальной услуги»;
• каков законодательно подтвержденный набор услуг почтового и телекоммуникационного обслуживания: ограниченный или неограниченный;
• предусмотрено ли законодательно обслуживание через интернет.
В Таблице 1. показано отражение соответствующих показателей в законодательстве о почте и связи стран-участниц СНГ.
Таблица 1.
Почтовое и телекоммуникационное обслуживание
Ниже изложены пояснения к показателям Таблицы 1.
1. Традиционным набором почтовых услуг считаются: почтовое отправление, письменная корреспонденция, денежный перевод, посылка, бандероль, периодические издания по подписке.
2. Расширенный набор почтовых услуг различно описан в законодательстве различных стран.
Казахстан.
Операторы почты вправе осуществлять следующие виды деятельности и предоставлять услуги: услуги почтовой связи; финансовую деятельность и финансовые услуги; иные услуги в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
К финансовой деятельности и финансовым услугам относятся:
1) брокерская, дилерская и трансфер-агентская деятельность в порядке, установленном уполномоченным органом по регулированию рынка ценных бумаг;
2) услуги по доставке пенсионных выплат и социальных пособий из государственного бюджета и накопительных пенсионных фондов;
3) осуществление лизинговой деятельности;
4) факторинговые операции;
5) форфейтинговые операции;
6) прием депозитов, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
7) кассовые операции;
8) переводные операции;
9) инкассация банкнот, монет и ценностей;
10) организация обменных операций с иностранной валютой;
11) осуществление расчетов по поручению юридических лиц для обслуживания государственных учреждений по чекам территориальных подразделений уполномоченного органа по исполнению бюджета;
12) предоставление кредитов в денежной форме на условиях платности, срочности и возвратности в части получения наличных денег по чекам территориальных подразделений уполномоченного органа по исполнению бюджета;
13) открытие и ведение корреспондентских счетов;
14) проведение лотерей;
15) участие в инвестиционных проектах на территории Республики Казахстан под государственные гарантии.
Россия.
Организации федеральной почтовой связи обеспечивают оказание универсальных услуг почтовой связи, осуществляют оказание иных услуг почтовой связи, тарифы на которые не регулируются государством, а также осуществляют на договорной основе распространение печатных изданий, доставку и выдачу пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализацию ценных бумаг, инкассацию и доставку денежной выручки, прием платы за коммунальные услуги, прием платы за товары (услуги), выплату наличных денежных средств с использованием пластиковых карт и иную деятельность, разрешенную законодательством Российской Федерации.
Организации федеральной почтовой связи в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации могут выполнять по агентскому договору от своего имени, но за счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих специальное разрешение (лицензию) на осуществление лицензируемого вида деятельности, либо от имени и за счет указанных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей отдельные технологические операции лицензируемого вида деятельности.
Таджикистан.
Нетрадиционные услуги - набор услуг, предоставляемых операторами почтовой связи пользователям на договорной основе.
Украина.
Услуги почтовой связи – продукт деятельности оператора почтовой связи по приему, обработке, перевозке и доставке (вручную) почтовых отправлений, выполнению поручений пользователей относительно почтовых переводов, банковских операций, направленный на удовлетворение потребностей пользователей.
3. Универсальная услуга телекоммуникаций.
Казахстан.
Универсальные услуги телекоммуникаций — минимальный перечень услуг телекоммуникаций, разрабатываемый уполномоченным органом и утверждаемый Правительством Республики Казахстан, оказание которых любому пользователю услугами связи в любом населенном пункте в заданный срок с установленными качеством и уровнем цен, обеспечивающими доступность этих услуг, является обязательным для операторов универсального обслуживания.
К основным критериям предоставления универсальных услуг телекоммуникаций относятся:
1) ценовая доступность для пользователей услугами связи;
2) доступность по месту проживания, определяемая с учетом категории населенного пункта и численности жителей;
3) доступность по времени, определяемая с учетом удовлетворения заявок на установку индивидуальных телефонов или введения определенного числа линий доступа (установки общественных телефонов) за установленный период времени.
Россия.
«Универсальное обслуживание» в области связи (и информатизации) в Российской Федерации.
Установлен перечень услуг начальной стадии реализации системы универсального обслуживания. В каждом населенном пункте должен быть установлен как минимум один таксофон с обеспечением бесплатного доступа к экстренным службам. В населенных пунктах с населением не менее 500 человек должен быть организован как минимум один пункт коллективного доступа к сети Интернет. Это позволит в кратчайший срок (2-3 года) телефонизировать более 50 тысяч населенных пунктов, в которых в настоящее время связь отсутствует.
Таджикистан.
«Универсальные услуги» - набор услуг электрической связи общего пользования, предоставляемых всем категориям пользователей, включая доступ к услугам телефонной связи и телеграфа, информационной и справочной службе, услугам телефонов-автоматов общего пользования для передачи бесплатных звонков аварийным службам.
Универсальные услуги предоставляются по тарифам и техническим условиям, которые позволяют отдельным категориям пользователей, таким как пользователи со специальными социальными потребностями и физическими недостатками, получить доступ к услугам связи.
Узбекистан.
Универсальные услуги – набор обязательных услуг установленного качества, предоставляемых всем пользователям по сети телекоммуникаций общего пользования (обеспечение доступа пользователей к этой сети, местные, междугородные и международные телефонные переговоры, отправка телеграмм и другие).
Перечень универсальных услуг и требования к их качеству определяется специально уполномоченным органом в сфере телекоммуникаций.
Тарифы на универсальные услуги регулируются специально уполномоченным органом в сфере телекоммуникаций.
Вызовы экстренных оперативных служб (пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи, аварийной службы газовой сети и других) производятся бесплатно.
Для отдельных категорий граждан законодательством могут быть установлены льготы на пользование услугами телекоммуникаций.
Украина.
Общедоступные (универсальные) телекоммуникационные услуги – минимальный набор определенных Законом «О телекоммуникациях» услуг нормативного качества, доступный всем потребителям на всей территории Украины.
4. Универсальная услуга почты.
Россия.
Универсальные услуги почтовой связи - услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории Российской Федерации и по доступным ценам.
Организации федеральной почтовой связи обеспечивают оказание универсальных услуг почтовой связи, осуществляют оказание иных услуг почтовой связи, тарифы на которые не регулируются государством, а также осуществляют на договорной основе распространение печатных изданий, доставку и выдачу пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализацию ценных бумаг, инкассацию и доставку денежной выручки, прием платы за коммунальные услуги, прием платы за товары (услуги), выплату наличных денежных средств с использованием пластиковых карт и иную деятельность, разрешенную законодательством Российской Федерации.
Организации федеральной почтовой связи в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации могут выполнять по агентскому договору от своего имени, но за счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих специальное разрешение (лицензию) на осуществление лицензируемого вида деятельности, либо от имени и за счет указанных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей отдельные технологические операции лицензируемого вида деятельности.
Таджикистан.
Универсальные услуги почтовой связи - набор услуг почтовой связи, направленных на удовлетворение нужд пользователей в услугах почтовой связи по доступным ценам.
Узбекистан.
Универсальные услуги почтовой связи являются услугами общего пользования по пересылке письменной корреспонденции, предоставляемые всем пользователям в пределах территории Республики Узбекистан.
Украина.
Универсальные услуги почтовой связи – набор услуг почтовой связи общего пользования установленного уровня качества, которые оказываются всем пользователям на всей территории Украины по тарифам, регулируемым государством.
III. Законодательство об электронном документе
и/или электронном документообороте,
об электронной или электронной цифровой подписи,
об электронной торговле или коммерции
Наличие законодательства по этим областям создает правовую основу возможности информационного взаимодействия субъектов в области оказания услуг на современном уровне почтового и телекоммуникационного обслуживания, поэтому чрезвычайно важно иметь в системе законодательства каждой страны-участницы СНГ набор необходимых положений.
Наличие законов об электронном документе и/или электронном документообороте, об электронной или электронной цифровой подписи, об электронной торговле или коммерции в странах-участницах СНГ показано в таблице 2.
Таблица 2.
IV. Базовые законы стран-участниц СНГ
о регулировании предоставления услуг населению
Ни в одной стране СНГ в настоящее время нет базовых (основополагающих) законов о предоставлении населению социально значимых услуг.
Поскольку такая необходимость осознается, в проекте Модельного Информационного кодекса для стран-участниц СНГ довольно большое внимание уделяется регулированию предоставления услуг и работ.
Этот проект был разработан в Верховной Раде Украины и презентован в мае 2005 г. на заседании Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ по культуре, информации, туризму и спорту в г. Санкт-Петербурге. В первой половине 2006 года Проект был разослан для обсуждения в Парламенты стран-участниц СНГ.
После принятия Модельного информационного кодекса Содружества Независимых Государств он становится в определенной степени «образцом» для соответствующего законотворчества в странах-участницах СНГ.
V. Законодательство стран-участниц СНГ
по защите свободы, прав, интересов и безопасности личности
в области оказания социально значимых услуг
Прежде всего, это – законодательство о защите прав потребителей, о защите персональных данных, о защите законодательно определенных различных тайн.
Все страны-участницы СНГ имеют законодательство о защите прав потребителей, которое предусматривает защиту потребителей услуг.
Все страны-участницы СНГ законодательно защищают тайны связи, почты, банковскую тайну, личную тайну.
В 1999 г. был принят «Модельный закон о персональных данных» Содружества Независимых Государств, который определяет операции с персональными данными и их правовой режим с учетом общепризнанных норм международного прав и обязательств по международным договорам.
Специальные законы о персональных данных в целом в конкретных странах СНГ практически отсутствуют за исключением России, принявшей в июле 2006 г. Федеральный закон «О персональных данных», соответствующий Европейской конвенции о защите персональных данных при автоматизированной обработке информации (Конвенция № 108).
Тем не менее, с точки зрения защиты персональных данных, следует отметить:
Закон Азербайджанской Республики «О личном учете в системе государственного социального страхования»;
Закон Республики Казахстан «О кредитных бюро и формировании кредитных историй в Республике Казахстан»;
Закон Российской Федерации «О кредитных историях»;
Закон Украины «Об организации формирования и обращения кредитных историй».
VI. Специальное законодательство стран-участниц СНГ
по предоставлению услуг электронного здравоохранения
Все страны-участницы СНГ имеют законы о здравоохранении, содержащие нормы в области медицинских услуг.
Сравнительный анализ законов стран-участниц СНГ по здравоохранению показывает следующую картину законодательного применения высоких современных медицинских технологий, а также непосредственно инфокоммуникационных технологий в здравоохранении, проиллюстрированную в таблице 3.
Актуальность развития и правового регулирования вопросов электронного здравоохранения подчеркивается в Программе Всемирной организации здравоохранения «Здоровье для всех в XXI веке», в резолюции по «E-Health», принятой на 58-ой Всемирной Ассамблее ВОЗ в 2005 году, нашла отражение в плане действий “группы восьми” (G8) в области здравоохранения на саммите «большой восьмерки» в Эвиане, во Франции (2003 г.), является важнейшим направлением, отмеченным в документах Всемирного саммита по вопросам информационного общества, прошедшего в два этапа в Женеве (2003 г.) и Тунисе (2005 г.)
Электронное здравоохранение помогает существенно повысить качество медицинского обслуживания и эффективно укреплять здоровье населения, преодолеть существующие в настоящее время препятствия на пути к медицинской помощи для всех групп населения, обеспечить быстрый и равный доступ к медицинской информации и медицинским знаниям. Пациенты, где бы они ни проживали, с помощью технологий дистанционной медицины и технологий мобильности получают доступ к медицинским центрам со специалистами в различных медицинских областях. Телемедицина является эффективным инструментом решения двух важнейших социальных задач, стоящих перед здравоохранением: обеспечение общедоступности медицинского обслуживания и обеспечение единого высокого качества медицинской помощи населению независимо от социального положения и географического местопребывания пациента.
Телемедицина (дистанционная медицина), мобильная телемедицина способствуют совершенствованию услуг, оказываемых органами здравоохранения, включая информационный контроль и наблюдение за ходом лечения заболевания. Одновременно экономятся затраты путем снижения расходов на транспортировку пациентов и поездки медицинских специалистов. Высококвалифицированные специалисты могут оказывать поддержку мобильным медицинским бригадам, в том числе во время проведения работ по ликвидации последствий катастроф и в чрезвычайных ситуациях, в случаях происшествий на морских и воздушных судах, и многое другое.
Важнейшим направлением в применении инфокоммуникационных технологий в здравоохранении является осуществление мониторинга эпидемической обстановки, выявление состояния здоровья населения и т.п.
Использование автоматизированной обработки персональных медицинских данных позволяет более качественно оказывать различные виды медицинской помощи (от лечения в стационаре до скорой помощи) за счет того, что медицинский работник сможет проследить всю информацию о посещениях пациентом различных медицинских учреждений, назначавшихся курсах лечения и пребывании в стационарах. Для этого необходимо обеспечить совместимость информационных систем различных медицинских учреждений. Наличие единого медицинского информационного пространства делает страховую медицину эффективной, обеспечивая пациенту реальное право выбора врача, а врачу обеспечивает самую полную информацию о пациенте, тем самым делая лечение эффективным.
В ряде стран-участниц СНГ имеются государственные программы по развитию использования инфокоммуникационных технологий в здравоохранении – это, в первую очередь: Беларусь, Молдова, Россия, Узбекистан, Украина.
В свете развития электронного здравоохранения совершенствование законодательства о здравоохранении стран-участниц СНГ требует введения понятий из такого ряда, как: «Применение высоких технологий», «Применение информационно-коммуникационных технологий», «Применение технологий мобильности», «Услуги электронного здравоохранения», «Дистанционная медицина», «Дистанционные лечебно-диагностические манипуляции», «Телемедицина», «Телемедицинские консультации», «Телемедицинский мониторинг» и т.д.
Нормы, способствующие развитию электронного здравоохранения, должны касаться следующих вопросов:
• государственное регулирование в области электронного здравоохранения, организация системы оказания услуг электронного здравоохранения гражданам, возможные источники и механизмы финансирования таких услуг;
• права граждан при оказании им услуг электронного здравоохранения (право граждан на выбор услуг, обязательное информированное согласие на услугу, право на отказ от оказания услуги, право доступа граждан к информации в системе электронного здравоохранения и др.);
• требования к лицам, организующим предоставление и предоставляющим услуги электронного здравоохранения, их права и обязанности;
• требования к оборудованию и средствам связи, используемым для оказания услуг, требования к документационному сопровождению услуг электронного здравоохранения;
• порядок подготовки и сертификации специалистов в области электронного здравоохранения;
• порядок создания и функционирования системы автоматизированного учета пациентов, требования к ней и обмену такими данными между медицинскими учреждениями;
• возмездное и безвозмездное предоставление услуг электронного здравоохранения, перечень услуг, оказываемых гражданам бесплатно;
• конфиденциальность обработки и обмена медицинской информацией в сетях связи, соблюдение авторских прав и прав на интеллектуальную собственность при оказании услуг электронного здравоохранения;
• ммеждународный обмен услугами;
• ответственность при организации и предоставлении услуг электронного здравоохранения;
• и другое.
Подводя краткие итоги сказанному выше, необходимо подчеркнуть следующее.
Для эффективного функционирования электронного здравоохранения необходима законодательная поддержка в виде комплекса правовых норм о праве на информацию, о почтовом и телекоммуникационном обслуживании, об обмене электронной информацией, о предоставлении услуг населению, о защите прав потребителей услуг электронного здравоохранения и о государственном регулировании электронного здравоохранения.
В целом, состояние законодательства стран-участниц СНГ (законы различных уровней, указы, постановления, распоряжения, приказы и др.) позволяет внедрять электронное здравоохранение, что и происходит в реальной жизни.
С точки зрения совершенствования законодательства для развития электронного здравоохранения необходима, прежде всего, модернизация законодательства по здравоохранению с позиций необходимости использования инновационных технологий.