Роль и место информационного права в системе отраслей права Российской Федерации
Формирование отрасли информационного права (ИП) заняло почти тридцать лет. Это - период с середины 70-х годов прошлого века, когда вырабатывались концепции ИП и части этой дисциплины под названием «компьютерное право». С этим процессом связаны такие имена, как: Глушков В.М., Венгеров А.Б., Батурин Ю.М., Копылов В.А. Затем наступил период консолидации специалистов в процессе подготовки проекта ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», который прошел апробацию экспертных групп Еврокомиссии и в 1995 г. был принят Государственной Думой. Это первый базовый закон в рассматриваемой области. К настоящему времени сложилось и действует информационное законодательство.
Сегодня ИП – это:
1) юридическая наука, предметом которой является исследование той части общественных отношений, которые связаны с установлением правил доступа к информации, сбором, обработкой, передачей, распространением, использованием информации при обеспечении безопасности как самой информации, так и её пользователей;
2) практика создания и применения законов, других нормативно-правовых актов (НПА), регулирующих данную сферу отношений при создании и использовании информационных ресурсов, информационных технологий, сетевых и коммуникаций.
Формами жизни ИП являются: доктрины и концепции; законодательство в широком его понимании (законы и НПА) и его применение; учебная дисциплина; правосознание.
Но сейчас для юридической науки важен разговор о правовом пространстве и среде, о пути от относительной замкнутости отдельной отрасли права к системной связанности на примере пересечения ИП с другими отраслями права в условиях кризиса многих институтов государства и его регуляторов.
Такой разговор назрел. Он затрагивает вопросы:
1) метасреде взаимодействия всех отраслей права;
2) о роли ИП как инструмента государственного управления,
3) о средствах обеспечения реальности информационных прав граждан и информационных условий реализации прав и обязанностей субъектов права в целом
Рассматривая информацию как точку опоры, перевернувшую мир, необходимо вернуться к исходной позиции – к вопросу о том, что такое информация в правовом поле отношений. От него зависит понимание, почему говорим об Информационной революции и почему возникают новые проблемы в праве.
Однозначного определения информации пока нет. По ФЗ РФ 2006 г. “Об информации, информационных технологиях и защите информации” этот термин трактуется как «Сведения (сообщения, данные) независимо от формы представления». Представляется, что сегодня правильнее сказать, что информация это «Сведения, знания о фактах, событиях, явлениях, процессах в любой доступной форме для их восприятия, используемые обществом в целях его сохранения и развития». Главное, что это ресурс особого рода. Ресурс социальный в отличие от всех известных ресурсов природных и технических. Источник этого ресурса - сам человек и общество, интеллект общества как результат познания мира.
Видов информации великое множество, как и граней самого общества. Предметом рассмотрения в данном случае является преимущественно правовая информация как один из видов информации и информационное право как отрасль права и законодательства.
Предварительно стоит напомнить, что в связке информация-право присутствует своеобразная дихотомия, зависимость двойного свойства. Каждая из этих категорий - самостоятельный феномен. Но право, с одной стороны, является видом информации и подчиняется ее законам. А с другой – информация, как ресурс, регулируется правом и отношения, связанные с этим ресурсом, должны находиться в рамке закона государственного, социального.
Информация и соответствующие технологии, а также сетевые коммуникации перевернули МИР, изменили значение пространства и времени. А это важнейшие условия регулирования правовых отношений.
В данном случае главное состоит в том, что скорость обращения информации, раздвинутое информационное пространство, задаваемые технологиями, еще связаны сложившимися ранее институтами на прежних технологической и экономической платформах. И этот фактор неизбежно формирует новые зоны конфликтов. При этом в действие вступает еще один фактор. Конфликты традиционного общества дополняются процессом глобализации как информационной, так и в других направлениях. Неизбежная глобализация наступает на геополитические конструкции, прежде всего. Но одновременно очень обостряется проблема сохранения и развития социальных и экологических достижений, удержания от распада духовной сферы и решение задач ее гуманитарного оздоровления. Новые противоречия военными методами разрешаться не могут. В методы борьбы за передел всех материальных ресурсов, ресурса власти и администрирования включилась сила ИТ и самой информации. Слово и все формы его использования выходят на первое место.
Однако и в этом случае проявляется природа информационного ресурса и ИТ. Связь и ИТ уже прочно стали составной и передовой силой современной экономики. Работая на перспективу в глобальном масштабе, эти ресурсы уже включены в систему глобальной экономики, используют методы дозволенной и недозволенной конкуренции. Важнейшим индикатором своей мощи считают прибыль. В этих условиях право, с одной стороны должно поддерживать очень доходный кластер структур ИКТ, а с другой - НАПРАВЛЯТЬ его ПОТЕНЦИАЛ на РАЗВИТИЕ общества в целом, заботясь о его гражданственности, гуманности, демократичности и т.д. Отсюда противоречия в целях самого законодательства. Вырисовывается многоплановый кризис. Теоретики считают, что шансы выхода из кризиса сосредоточены в инновациях и креативности человека и общества. Добавим: обеспеченных правом.
Сегодня мы строим мифы будущего в поисках снятия противоречий и выхода из кризиса. Истинная картина мира скорее похожа на бурный океан, чем на «плоский мир», рисуемый Томасом Фридманом. Тот мир, который мы видим на мониторе компьютера, в реальности преподносит столкновения институций и механизмов регулирования, сложившихся в ХХ и ранее, которые часто грозят «девятым валом» в стремлении использовать методы индустриальной эпохи для ускорения преобразования мира.
Жозе Мануэль Барроз, откликаясь на позицию предпринимателей и экономистов, которые в социальных (включая право) и экологических стандартах видят препятствия для развития конкуренции, называет эту позицию близорукой.
Устойчивость мира требует регулирования отношений, управления средствами права теперь не только в масштабе отдельных геополитических единиц (национальных государств), но и расширяющихся международных отношений, в региональных союзах (ЕС, например), в мировом масштабе.
Концепции противопоставления государственно-правовых институтов и гражданского общества не выдерживают критики, хотя пользуются немалой популярностью. Проблема деятельности независимых общественных организаций без связи с государственными институтами, а порой и разрушение государственных структур или включение их в коррумпированные зоны, усиление нигилизма к праву – сегодня очевидна и требует максимального внимания. В этом контексте полезно вспомнить классическое выражение: «Чтобы быть свободными, надо всем стать рабами закона» (Цицерон). И как никогда важно понять: какого закона?
Тревожат общество такие проблемы, как: Институт демократии и разные способы ее обеспечения (американская система выравнивания и суверенная демократия); перенос экономических моделей партнерства на политическую и правовую сферы отношений. Поглощение массовой культурой результатов творчества интеллектуального. Эти столкновения и искусственные прививки желаемого будущего сильно снижают безопасность мира сегодня. Нужны механизмы плавного, постепенного, основанного на преемственности институтов общества на период перестройки такого глобального характера.
Анализируя ход развития научно-технических факторов, мы в своих концепциях ориентируемся на обеспечение взаимодействия механизмов и принципов информационного, гражданского общества как задач правового государства и общества в целом. Гражданское общество и его институты имеют в каждой стране свою историю и состояние развития определенных политических и правовых институтов.
Не вдаваясь в историю вопроса, отмечу, что индикатором состояния современного гражданского общества, основанного на потенциале ИТ и новых сетевых коммуникаций, является показатель степени самоуправляемости, синергетической мощи организации общества при обеспечении безопасности его всех составляющих. Переход социальной сферы от состояния своеобразной «магмы» в приемлемое организационное равновесие социальной сферы ставит и новые задачи перед правом.
Какова тут роль ИП как одной из отраслей права? Исследование информационных моделей гражданского общества в настоящее время является центральной проблемой. Сектор ИП взял очень сложную тему для проекта по гранту РФФИ «Моделирование информационной среды в условиях формирования гражданского общества. Правовые проблемы». Это обязывает исследовать процессы трансформации статуса многих видов субъектов, их взаимодействия: принятия определенной концепции понимания «Гражданского общества» (его институций и, главное, их действий и взаимодействия).
Эта тема в первую очередь затрагивает такие научные концепты, как: категории, понятия, определения, которыми оперирует право, включая правовые дефиниции; институты. Прежде всего, институты свободы, прав человека и гражданина, статуса государственных органов и механизмов, институтов публичной власти и демократии, статуса корпораций и многих общественных институтов и их ассоциаций.
Через призму информационного права создается возможность увидеть многие процессы комплексно и в синтезе. Согласимся, что мы до сих пор в правовой системе живем на стадии анализа и выделения отдельных отраслевых систем правовой материи (отраслей права). И каждая видит по-своему тот участок, которому она посвящена. Каждый врач лечит «свою» болезнь, и нет специалистов комплексного видения субъекта - общества, государства, человека.
Российская система права включает сейчас 29 отраслей. И они развиваются как самостоятельные, почти «суверенные» отрасли, слабо взаимодействуя. Эта система включает и Информационное право. Однако взаимодействие его с другими отраслями наблюдаем мало. Многие даже убеждены, что такого права и не надо. И это не особенность России. Не во всех развитых странах эти проблемы структурно выделяются в отрасль. Они часто оформляются как кибернетическое, как компьютерное право, право информатизации, но уже выделяются.
Сложность перестройки системы права можно видеть на примере США. Право США, по свидетельству автора книги «Правовая система США» Уильяма Бернара, переживает процесс признания и развития статутного (нормативно оформленного) права. Не без сложностей, но данный процесс идет. И дает неплохие результаты. Законы сведены в Единый Свод. Подзаконные акты имеют титул Свода федеральных подзаконных актов. Принципы, порядок, процедуры, система судебной защиты – все имеет упорядоченную систему отношений нормами права. Придавая большое значение новым отраслям права, специально написал главу о налоговом праве для второго издания 2002 г. Заметим, что в США принят закон 2002 г. об информационном управлении. Наряду с множеством актов о переходе на электронный документ, он отражает правительственную политику в области информатизации. В России эта идея воспринята как идея «Электронного правительства». Но важно то, что в упомянутой работе Бернара почти ничего не сказано об инновациях, которые свойственны отношениям в США на основе ИТ. Хотя в США существует несколько законов и множество подзаконных актов об использовании ИТ в этой сфере. Но поскольку он большее внимание уделяет гражданскому праву, эта тема потеряна.
Вернусь к теме: «рабом какого закона можно и нужно стать?». В этой связи несколько примеров из самого информационного законодательства. 2006-ой год можно считать урожайным в отношении принятия новых законов в этой отрасли. Это - ФЗ РФ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», который сосредоточил внимание на ИТ и исключил из практики, сложившейся за 10 лет, категорию «Информационные ресурсы», тему собственности на ИР, а, главное - ушел от проблемы инноваций на основе ИТ. Это при том, что ФЦП “Электронная Россия”, административная реформа, национальные проекты только и ждут помощи от информационного обеспечения. Но даже термин «Информатизация» исключен из закона.
Не до конца разрешены и вопросы в ФЗ «О персональных данных». Ушли от системы ГРН, которая уже работает. Проблему Учета населения пообещали решить через другой, локальный закон.
Из-за межведомственных тягот нет закона об НПА, не решены проблемы документа, электронного документа, электронного документооборота, электронного архива. ФЗ “Об архивном деле” уравнивает документ и электронный документ. Но архивы не готовы принимать и гарантировать достоверность, юридическую силу электронного документа.
Примером могут быть и резкие движения гражданского права РФ относительно такого объекта права, как «информация». Из статьи 128 ГК РФ сейчас изъят термин «информация». Все внимание перенесено в этой связи на институт интеллектуальной собственности (ИС). Это крайность. Так как информация имеет не только абрис и природу ИС, но и признак материального объекта, ресурса, а главное – требует и использует большой потенциал норм публичного права. Например, президент США заявил, что снимки и разговоры американских и английских военных частей в ИРАКЕ – это федеральная собственность.
Задача информационного права - стимулировать гарантии порядка инноваций, продвижений к креативности аппарата и граждан, обеспечение безопасности в процессах освоения ИТ благодаря своей функции интеграции всех отраслей права.
В этом плане информационное право выполняет следующие функции:
а) функцию правового информирования (КонсультантПлюс, ГАРАНТ, Кодекс);
б) функцию лингвистическую - приведение к общему знаменателю терминов, понятий, дефиниций, общих для взаимодействующих отраслей права и в самом ИП;
в) организацию правового мониторинга;
г) развитие правовой грамотности, правосознания, включая и категорию законодателей.
В каждом из этих направлений много своих проблем. Например, по правовому информированию отсутствует официальная система эталонных БД. Нет и правовой платформы для законодателей, и нет федерального закона о нормативно-правовых актах.
По мониторингу. Работа в этом направлении осуществляется под неусыпным вниманием Совета Федерации. Важно, что лед тронулся. Активно работают экспертные оценки, например, в области выявления коррупциогенности в нормотворчестве. Но по общим вопросам мониторинга необходимы индикаторы: оценки подготовки НПА всех уровней; отслеживания динамики прохождения проекта от идеи до принятого и опубликованного закона; индикаторы эффективности правоприменения – принятия подзаконных актов и их реализации в рамках законов РФ; индикаторы правоприменения в правоохранительной судебной системе.
Это проблема теории, методологии права и одновременно проблема информационно-технологического обеспечения данного процесса. МОНИТОРИНГ ПРАВА ДОЛЖЕН РАБОТАТЬ. Для этого нужен долгожданный ФЗ о НПА в Российской Федерации.
Сказанное рассчитано на то, чтобы подвести оппонентов к мысли о том, что ИП выполняет функцию системоорганизующую в праве в целом. Это своеобразный зонтик, который невольно должен возместить пробелы в застывшей теории, методологии и смягчить кризис в философии права. И одновременно - перевести некоторые юридические традиционные правила в действенное, прагматичное состояние на основе возможных сегодня средств, рожденных ИКТ.
Без понимания сути правового пространства и времени, без обеспечения системной связи в праве национальном, международном ни одна отрасль не может развиваться плодотворно.
У информационного права много и так называемых внутренних проблем - создание правовой основы для развития сферы отношений, реализующих потенциал ИКТ.
Первостепенное значение имеет вопрос о теоретически грамотной и практически рациональной концепции развития ИНФОРМАЦИОННОГО законодательства. Наша концепция (опубликована) придерживается комплексного, но в предметном аспекте дифференцированного понимания предметной сферы регулирования. Три направления: ИТ, ИР, ИК. Это составные ИКТ экономики, политики и социальности понимания информационной сферы и ее грамотного регулирования, государственного и правового. Перевод этого ресурса в действие согласовано на федеральном и региональном уровнях, с охватом сферы муниципального и самоуправления.
Если область ИТ – это производство, рынок, защита прав создателей (скорее сфера гражданско-правовых отношений), то ИР - это управление новым ресурсом - ресурсом социальным, а не природным. Здесь залог знания, его сбережения, развития и перевод человека к стадии потребителя, раба вещизма и конкуренций в зону креативности и гуманитарного образа личности.
Возможно самая первая проблема - это перевод документированной писаной информации в электронную, цифровую форму. Здесь много вопросов теории и прикладных, чисто технических. Но не меньше и социальных. Важен не только электронный документ как объект права, защита и обеспечение безопасности ЭЦП, но и проблема доверия к такой подписи к документу. Тут и психологические, и правовые проблемы. Как ввести документ одной юрисдикции в другую, в отличную систему законодательства и сделать его юридически значимым в двух-трех и более странах. Это важно при тех условиях глобализации отношений, которые уже есть. Но эта проблема непосредственно сопряжена с Административной реформой - с переводом ОГВ и МСУ на Е-документооборот.
Проблемы коммуникации – сетевая зависимость и перспективы ее позитивного использования в обеспечении координации как вертикальных, так и горизонтальных связей, вопросы СМИ и массовой информации в целом, проблема интернета. Это еще один узел правовых решений. Это тема информационной безопасности человека, иных субъектов и защиты разных категорий информации. Все вместе мы решаем вопросы инновационных задач, которые обеспечиваются ФЦП «Электронная Россия» и не только.
Информационное право - отрасль права новая. Она не в ряду классических отраслей: гражданского, уголовного, административного. Она – не дочерняя отрасль какой-то одной отрасли. Это отрасль третьего уровня – имеет свой предмет, но тесно связана со всеми иными отраслями и реализует разные методы регулирования. Закрыть ее уже нельзя. Ее жизнеспособность очевидна. Но требуется еще очень много, чтобы она могла реализовать все свои возможности как в круге внутренних отраслевых проблем, так и круге взаимодействия с другими отраслями права и поворота их к новым условиям развития мира и права как регулятора, самоохраны и самоорганизации общества и человека в новых условиях.