«Информационные Ресурсы России» №1, 2006

О понимании условий информационного развития и правовых проблем в этой области

С момента конституционного закрепления права на информацию в современной России прошло более десяти лет. За это время принято немало законов Российской Федерации, регулирующих отношения в информационной сфере. Сложилась учебная и научно-исследовательская дисциплины «информационное право». Информационные технологии демонстрируют все расширяющееся информационное пространство, которое выходит за пределы юрисдикций отдельных государств и национальных систем права и законодательства. Средства массовой информации - печатные и электронные; сетевые телекоммуникации, мобильные телефоны, проводные и беспроводные средства связи опоясали землю, активно живет интернет и все его составляющие. Невозможно определить, в какой мере человек начала ХХI века живет в реальном информационном пространстве и в какой – в виртуальной его части.
Нет сомнения, что нужны социальные регуляторы, в том числе и право, в этой новой, бурно развивающейся среде отношений. Новизна и далеко непродвинутые знания относительно самой информации как предмета, известного испокон веков, но только недавно раскрывшего свою мощь и суть, с одной стороны, и сложнейший период в развитии самого права в условиях глобализации, с другой, ставят вопросы о познании связи, информации и права. Теория предмета и методов правового регулирования отношений, связанных с информацией, ее энергетикой, выражаемой со знаками и плюс, и минус, выявляет вопросы, без ответа на которые движение к новым рубежам развития будет весьма и весьма не простым. Что происходит крупное и переломное в мире юридических процессов и канонов? - спрашивает теоретик права С.С. Алексеев и ведет поиск ответа относительно всего масштаба правовых проблем . Прогрессивные умы человечества ищут ответ на этот вопрос. Равным образом встают и вопросы о новом крупном и переломном моменте относительно включения нового ресурса социального развития - информации в структуру общественных отношений. Символом этой проблемы стало определение современного этапа развития общества, обозначаемого как «информационное общество».
Поиск ответа на эти вопросы затрагивает еще одну кардинальную проблему. Это - проблема соотношения общества и государства и степень воздействия на этот тандем как права, так и информации. Институт государства напрямую связан с судьбой права и его механизмов. Он, безусловно, непонятен без учета соответствующих информационных ресурсов в качестве источника и средства социального управления.
Не затрагивая полемики и рейтинга мнений, согласно которым в арсенале ХХI века остаются такие средства самоорганизации общества, как государство и право, несмотря на большие поражения в имидже этих институтов за последние десятилетия, следует почитать их и сегодня в качестве основных средств упорядочения отношений как внутри каждого государства, так и в международной среде.
Для подтверждения этого тезиса приведу лишь два высказывания. Рассуждая о судьбах мира через призму так называемого «нового американского империализма» и значимости больше «силы», чем права, французский исследователь Гийом Фай считает, что «Вопреки анализам слепых, как всегда интеллектуалов… господствующей формой ХХI века будет государство. Это будет посмертный триумф Гоббса. Народы объединятся вокруг конфликтующих гигагосударств, но никакого мирового государства не будет» . Здесь неминуемо встают вопросы соотношения государства и гражданского общества. В этом контексте, безусловно, решается вопрос о значимости права как регулятора и его наиболее функционально активной части - законодательства: либо всеобщего, либо в рамках каждого гигантского государства и его сателлитов, либо по-прежнему национального права с сохранением проблемы гармонизации и совмещения национальных особенностей регулирования общих проблем.
Другая точка зрения лаконично выражена в материалах конференций Всемирного саммита по проблемам информационного общества между Женевой и Тунисом. На промежуточной конференции в Санкт-Петербурге в мае 2005 г. Комитет экспертов Совета Европы по информационному обществу, национальный фонд подготовки кадров, Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех», Фонд гражданских инициатив в политике интернета подготовили и распространили «Декларацию о правах человека и верховенстве права в информационном обществе».  Проект этого документа на первом плане обозначает восемь вопросов. Они включают:
•    право на свободу самовыражения, информации и коммуникаций;
•    право на уважение к частной жизни и тайне переписки;
•    право на образование и обеспечение доступа к информационным технологиям и их всеобщее использование;
•    запрет на рабство, принудительный труд и торговлю людьми;
•    защита собственности;
•    право на свободные выборы;
•    свобода собраний;
•    право на справедливое судебное разбирательство и запрет на внесудебное преследование.
Обсуждение проблем, какое нам нужно государство: сильное, правовое или сильное и правовое , напоминает о том, что жива формула Бисмарка: «лучше капля силы, чем мешок права» .
Каждый из этих вопросов сегодня тесно связан с информацией в условиях новых информационных технологий. Этот перечень свидетельствует о глубоком проникновении информационной проблематики в наиболее важные сферы социальных отношений, и о том, что уже складываются теоретические и практические рубежи, которые пора обсуждать с учетом новых факторов и формировать механизмы их правового и решения.

Вопросы общей теории права, определяющие направления развития информационного права

Этот блок проблем затрагивает, по крайней     мере, три важнейших темы: соотношение общества и государства в современных условиях; понимание категории «свобода» в условиях глобализации, восприятие и применение в праве категории «пространство».
1. Тема связи и понимания отношения общества и государства является ключевой для определения парадигмы развития цивилизации планеты в целом и каждого современного государства. Это - главная теоретическая и методологическая проблема не только для информационного права, но и для всех институтов социального регулирования отношений . В настоящее время она является основной для понимания менталитета всех социальных институций и институтов государства и права и установления механизмов их взаимодействия. Эта проблема часто формулируется как соотношение государства и «гражданского общества», что порождает большой шлейф вопросов: что такое «гражданское общество» и в каких институциях оно выражается в реальности.
Проблема эволюции отношений общества и государства - непреходящая; она сопровождает все цивилизационные этапы развития планетарной истории. Сегодня она встает в наиболее обостренной форме и одновременно охватывает все земное пространство, все государства и этносы планеты. На повестке дня всех гуманитарных наук стоит вопрос о новом соотношении ОБЩЕСТВА и ГОСУДАРСТВА. Сформируется ли ориентация на: сохранение накопленной культуры и многообразие популяции планеты? в состоянии ли «ЧЕЛОВЕК РАЗУМНЫЙ», ГУМАНИЗАЦИЯ всех институтов и инструментов регулирования отношений создать условия для этого? ЗАДАЧА ПРАВА - обеспечивать парадигмы и стратегии формируемого НОВОГО общества и одновременно использовать все необходимые институции его организации, поддерживать порядок ПЕРЕХОДНОГО периода. Если общие проблемы цивилизационного развития достаточно широко обсуждаются в мировой науке, то вопросам права в условиях информатизации уделяется внимания значительно меньше. Отдельные стартовые позиции в этом отношении формулируются в работах Ж.Р. Рейденберга и Ж-Л. Бержеля. 
Некоторые соображения по этому поводу и их связи с правом и информационным правом, в частности, нами уже высказаны в коллективной монографии «Информационные ресурсы развития Российской Федерации».  Специально этой теме посвящена публикация, написанная по материалам данного семинара и в ключе, предложенном журналом «Информационные ресурсы России».  Весьма полезной является работа В. Б. Наумова, в которой поставлены теоретические для права в целом вопросы и проведен анализ научно-прикладных правовых проблем в сфере информатизации .
В любом случае теория должна дать ориентир на парадигму развития общества и обновления его организующего инструментария. Это будет сделано с учетом фактора преемственности в истории общества или с данью идее «слома», системного разрыва в шаге к реально-виртуальному миру.
2. Вторая глобальная проблема теоретического свойства связана с пониманием связи и различия категорий «территория» и «пространство» в геосоциальной среде, а также понятий «информационное пространство» и «правовое пространство». Если до середины ХХ в. категория «пространство» в его социальном, а не философском понятии в значительной степени совпадала с категорией «государственная территория» (в границах геополитической структуры «государство»), то в связи с включением в социальную жизнь информации в качестве самостоятельного ресурса проблема информационного пространства приобрела иное значение.
Рассмотрение информационного пространства, т.е. среды распространения информации и наполнение ею пространства, не совпадающего с территориальным абрисом определенного государства, осуществляется как бы по смешанному принципу. Сети и их линии коммуникаций всегда принадлежат конкретным субъектам права. Но перегон, обращение по ним информации, накопление ее в определенных серверах, тоже принадлежащих определенным лицам, не создает никакой легальной основы для текущего по сетям информационного контента. Он остается как бы экстерриториальным до его принятия определенным адресатом. Вот эта информационно-технологическая инфраструктура и формирует то информационное пространство, которое создается в недрах информационной среды планеты и функционально потребляется либо определенным, либо неопределенным кругом пользователей. Прежде всего, это интернет, структура которого и реализует этот пространственно живущий информационно-технологический ресурс.
 С точки зрения права такое пространство представляет собой весьма интересный объект регулирования и выстраивания совместной, согласуемой или противостоящей в известных частях юрисдикции разных субъектов: государственных структур, корпоративных, общественных, частных. Это поле рынка, но и того хаотического образования, которое в значительной степени еще не имеет необходимой регламентации и механизмов управления. Эти наблюдения, как нам представляется, имеют значение для развития дискуссии по данному вопросу.
В целом проблема пространства правового, экономического, экологического и прочее порождена процессами глобализации. В зависимости от предметной сферы глобализации выстраиваются и правовые проблемы. Каждая из них имеет свою специфику, и это позволяет говорить о множественности подходов к пониманию «пространства», в том числе и информационного . Статья Н.Косолапова вышла уже после семинара и она не включалась в его обозрение, но того заслуживает. С некоторыми позициями автора согласиться нельзя. Имеем в виду его два тезиса. Первый связан с пониманием пространства как «только той части организационной «надстройки», над данной территорией, в которой данные пространственные формы и отношения не просто присутствуют время от времени, но утвердились на повседневной основе» . Реализуя этот тезис, Н. Косолапов трактует правовое пространство России как то, которое находится «над» территорией (т.е. совпадает с ней), но «реально присутствует лишь там, где есть человек, где он живет, работает, и где право удалось сделать непременной характеристикой повседневной жизни. Правовое пространство, по его мнению, охватывает «прежде всего, те части страны, где реально удалось наладить жизнь по закону  и отсутствует там, где население живет по «понятиям» или обычаям и нормам прошлого». Расчленение правового пространства страны по такому весьма неуловимому признаку позволяет делать далеко идущие выводы, в конечном счете, является основой раздробления территории государства, устранения основ регулирования отношений людей и организаций. Это утверждение является неконституционным, т.к. не согласуется с нормой Конституции РФ о действии закона Российской федерации на всей его территории. Это касается и воздушного, и водного, и информационного пространства, формируемого на территории России, и того, которое неизбежно выходит за рамки этой территории в процессе глобализации. Именно в этом новизна проблемы. Сказанное свидетельствует о том, что категории «правовое пространство» и «пространство информационное» тесно переплетаются и требуют дальнейшего исследования.
3. Еще одна теоретически важная проблема для решения многих правовых, в том числе и в области информационного права, вопросов связана с пониманием категории «свобода» в праве и в реальных правовых отношениях, в законе и правоприменительной практике. В данном случае осуществляется общая постановка вопроса. Специальное и более углубленное рассмотрение проблемы предполагается в следующем году на очередном теоретическом семинаре. Для дискуссии по этому вопросу важно выявить связь в понимании категории «свобода» при толковании конституционных норм на свободу мысли и слова, свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации с другими гражданскими, политическими свободами, а также с таким конституционным и международным постулатом, как норма, которая гласит: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
4.Теоретически важными являются вопросы о: соотношении прав и обязанностей человека и гражданина; соотношении обязанностей государства по признанию, соблюдению, защите прав и свобод человека и гражданина с его деятельностью по обеспечению основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; вопросы об обязанностях по обеспечению обороны страны и безопасности государства (ст. 2 и ст.55, 56, 114 и др. Конституции РФ).
Проблема публичных обязанностей граждан, юридических лиц, а часто и органов государственной власти проработана недостаточно глубоко. Категории «обязанность» и «ответственность» в статутных актах в актах правоприменения затеняются формальным провозглашением прав и полномочий.
Вопросом общей теории остается и такой, который касается разграничения законотворчества федерального и регионального - т.е. компетенции в этой области субъектов Российской Федерации. Здесь проблема критериев, по которым могут быть более четко разграничены зоны компетенции по вертикали системы государственной власти.
5. К общеправовым стоит отнести вопрос о мониторинге законодательства и правоприменительной практики. С первого взгляда это вопрос научно-прикладного характера. Но нельзя сказать, что проблема правового мониторинга, с установками на принципы, методы, индикаторы оценки результата и т.п. не нуждается в своей собственной теории. Слабое внимание почти всех отраслей права к проблеме анализа и оценки действующего законодательства, внимания к перспективам его развития очевидно. Во всех курсах отраслевого изучения права (гражданского, уголовного, административного и т.д.) законодательство как бы иллюстрирует подход к решению вопроса или представлено в качестве объекта критики. Полноценного же выхода на анализ мониторинга, как показателя динамики развития законодательства и выводам на этой основе пока не сложилось. Шаги по преодолению этой ситуации в последнее время выразились в активной работе Совета Федерации по проблеме мониторинга законодательства  .

Теоретические вопросы собственно информационного права

Здесь стоит выделить три блока вопросов, которые нуждаются в уточнении теоретического их видения и оценки, в первую очередь. Прежде всего, это сам предмет отношений в информационной сфере. Таковым является информация в самых разных формах ее проявления. Наиболее общее и совокупное определение этого предмета: «сведения о…». Этот вопрос как бы решен юридически в дефиниции, содержащейся в ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995г. А.А. Стрельцов в своей работе   оперирует двумя категориями: «сведения» и «сообщения». Если сообщения воспринимать как выделенную совокупность сведений, то и они рассматриваются как информация - «сведения о…». В Федеральном законе «Об информации» предмет отношений, регулируемых правом, обозначен как «информационный ресурс», представляемый в документированной форме, что также предполагает наличие выделенной совокупности сведений (информации) по определенному критерию или признаку. Это не единственное нормативно установленное определение документированной формы информации. Эти вопросы затрагиваются в законодательстве об архивах, культурных и музейных ценностях, в проектах ФЗ о документировании информации, а косвенно и в большом массиве других законов Российской Федерации и законов субъектов РФ.
Единственным законом, который говорит об «информации» как самостоятельном объекте прав (а в такой общей форме это и есть предмет правоотношений, по нашему мнению), является ГК РФ. В числе объектов гражданских прав этот закон, наряду с предметами вещного права, работами, услугами, объектами интеллектуальной собственности называет и «информацию». К сожалению, далее этой общей постановки гражданско-правовое регулирование в области отношений по поводу информации не пошло. Законодательство о СМИ, по существу являясь межотраслевым, проблеме контента, предмету, содержащему результат творчества - информационному продукту в документированной (записанной форме) как социальному ресурсу должного внимания не уделило. Многие проблемы в этой части только усилены обстоятельствами появления электронных СМИ. Как предмет отношений их создателей, включая авторов и редакторов, и пользователя ими как ресурсом знаний, информирования и т.п. под влиянием постулата «отмена цензуры», по существу, находятся вне контроля общества, государства и весьма мало зависят от интересов граждан. Только в последние годы в России, как и за рубежом, стали культивироваться институты самоконтроля СМИ на базе учета общественного мнения и охраны прав граждан . В судебном порядке рассматриваются частные вопросы о клевете и редки случаи публичного признания ошибок или неправоты автора или редакции СМИ.
Для теории важно уяснить и юридически обеспечить различия между предметом отношений и объектом правового регулирования. Для информационного права, как и для всякой отрасли права, объектом правового регулирования являются правоотношения по поводу или в связи с определенным предметом отношений. В данном случае с информацией, предстающей как «сведения», «сообщения» или «информационный ресурс» определенного субъекта(тов). Отношения возникают между двумя или более субъектами по поводу интересующего или важного для них предмета. Он может быть выражен в статичной форме, или в динамичной.
Передача сведений, т.е. превращение их в сообщение для ожидающего субъекта, характеризует предмет отношений в динамике. Но содержание сведений в статике (архив, библиотека, фонд документов) также рождает отношения того, кто их собирает, систематизирует, обладает ими на основе закона или без него, и воли тех субъектов, которые определяют условия: сбора и хранения, использования информации - перевода в форму динамического состояния. Это может быть государство, но быть может и частное или иное лицо. Продвижение в этом направлении содержится в кандидатской диссертации А.К. Жаровой, где обоснован подход к уяснению специфики движения информационного продукта (информации) в двух организационных формах: как обмен между реальными субъектами, во-первых, и как обращение между двумя и более точками приема информации техническими средствами. 
В этой связи возникают разные грани понимания значимости информации как ресурса, его социальной и коммерческой ценности, обеспечения сохранности и безопасности. Основным инструментом защиты права и интереса к такому ресурсу у общества пока являются институты права собственности на хранилища, архивы, фонды информационных ресурсов, на отдельный документ или их комплекс. К этой модели защиты прав относятся и такие информационные объекты как авторские документы, включая рукописи, первичные документы, фиксирующие изобретения, а также сопровождающий их комплект документов.
 Но наряду с этим реализуется и институт исключительных прав на результат интеллектуального творчества (институт интеллектуальной собственности, авторского права, копирайта). Предметом в данном случае является право автора на выбор формы использования этого результата. Сюда же относятся разные виды личных тайн; доменные и иные имена, авторские логотипы, фирменные знаки и т.п.
К сфере сугубо информационного права вопросы относятся права на информацию. Здесь огромный диапазон проблем, касающийся системы самого права на информацию в его функциональном выражении (создание, сбор, обработка, передача, распространение, хранение и т.д.), а также темы глубины правового регулирования прав сторон, включаемых в систему отношений по поводу реализации прав участников отношений относительно разных форм информационных объектов.
Возникает дискуссия и по этому кругу вопросов. Многие исследователи и практики стремятся ограничить внимание только к праву на доступ к информации, да еще и к достаточно узкому кругу источников информации - официальной или информации о деятельности органов государственной власти. В этой связи требуют более тщательного решения вопросы о категориях по доступу к информации: служебной, с выделением государственной тайны, служебной тайны, иных видов конфиденциальной информации. Как известно, законодательство пока ограничивается наличием законов о государственной тайне, коммерческой, банковской тайне, а также некоторыми подзаконными актами в этой области. Но решение о праве на информацию в полном объеме форм его реализации отодвигается на второй план.
3. Еще один спектр вопросов для проблем информационного права. Он касается разграничения сфер ведения общей части информационного права и правовых методов и средств обеспечения информационной безопасности. Эта вторая часть имеет тенденцию к выделению в качестве подотрасли, которая обоснована наличием множества специальных вузов и кафедр (почти 60 в настоящее время), обособленных исследований в области правового обеспечения информационной безопасности, спецификой проблематики. Представляется, что такая постановка вопроса имеет основания. Можно говорить о подотраслях информационного права. Это, в первую очередь, касается области правового обеспечения информационной безопасности. Но этим не исчерпывается вопрос о структуре информационного права в его целостности. Настоятельного решения требует вопрос о месте правового регулирования информационной деятельности СМИ (обычных и электронных). В целом проблема соотношения информационного права в его общей части и структуры особенной части и самостоятельных ее подотраслей, ждет дальнейшего исследования и обсуждения.
В порядке постановки вопроса для дальнейшего изучения хотелось бы сформулировать такую проблему, как «Информационная структура гражданского общества». Постановка этого вопроса позволила бы более конкретно увидеть и обеспечить такие направления доктрины информационной безопасности, как согласование интересов общества, государства и личности.
Кстати, заметим, что разработка информационной проблематики в праве приводит к еще одному общеправовому вопросу. Это вопрос о терминах применительно к различению в правовом аспекте «личность» и «лицо». Как правило, в правовых актах речь идет о физическом лице, что соответствует аксиоме права в обеспечении равенства субъектов права в процессе правового регулирования и выработки общих правовых норм. Употребление же термина «личность» сразу переводит разговор на субъективную характеристику конкретного лица. Это весьма существенно для выстраивания моделей правовых отношений в информационной сфере и не только в информационной.
Постановка этих конкретных вопросов приобретает особое звучание с учетом того, что в среде специалистов, которых в той или иной мере интересует информационная сфера отношений, сохраняется скептическое отношение к признанию самостоятельности отрасли «Информационное право». Н.И. Соловьяненко, например, считает, что все проблемы в информационно-коммуникативной сфере могут быть разрешены средствами частного (гражданского) права, и что самостоятельности предмета правовых отношений недостаточно для формирования отдельной отрасли права и законодательства. Это еще раз убеждает в том, что проблема методов правового регулирования в таких сложных как бы «надотраслевых» структурах в системе права (отраслях третьего порядка) нуждается в специальном внимании теории и практики права.
Арбитром в данном случае может стать создание научно-практического исследования состояния нормативной правовой основы регулирования отношений в информационной и социально коммуникационной сфере. Эту работу можно рассматривать как составную часть проблемы организации и проведения правового мониторинга. Стремление разобраться в состоянии и эффективности действующей нормативной правовой основы социального управления получает все большее практическое звучание в правовой работе законотворческих, правоприменительных и правоохранительных структур государства.
4. Как бы ни относиться к проблеме самостоятельности отрасли права - «информационное право», приходится считаться с тем, что потребность в усвоении знаний в этой области идет по  нарастающей. Во многих вузах страны уже читаются курсы информационного права, и этот процесс подкреплен выходом второго издания специального учебника по данной дисциплине. Это второе издание получило сертификат Министерства образования и науки РФ .
Многие вузы сами разрабатывают программы по этому предмету и публикуют соответствующие материалы. Здесь огромное поле для общественного обсуждения. И не случайно этому вопросу уделяет большое внимание ЮНЕСКО и специальные кафедры по информационной тематике при этой организации.
5. Доктринальные проблемы информационного права в определенной системе нашли отражение в основном в учебной литературе и в трудах различных конференций, круглых столов, семинаров. Глубокого анализа состояния теории в этом направлении за редким исключением пока не наблюдаем. Погоду меняют первые исследования в области теории и методологии. Работы А.А. Стрельцова и П.У. Кузнецова прокладывают путь к более глубокому проникновению в суть проблем отрасли, порождают дискуссии, а это уже весьма значимый шаг к дальнейшему поиску истины. Предметное наполнение дисциплины идет не только от субъективных устремлений тех или иных специалистов. Практика и реальные потребности в урегулировании отношений в информационной сфере в условиях больших сдвигов в общественном и государственном устройстве в условиях глобализации предъявляют свои требования. Скажем лишь о Концепции административной реформы, которая, хоть и с опозданием, поставила ряд практических проблем информатизации, которые поднимут большой пласт правовых решений и не только в границах информационного права.
Проблематика компьютерного права, информационного права (которую разорвать невозможно) должна найти свое отражение в системе национального права, получить легализацию и структурное оформление в международном праве в большей мере, чем это сделано до сих пор. Все это позволит заложить основы для более высоких уровней правового, морально-нравственного и технологического (стандарты) регулирования порядка и безопасности в такой важной сфере, как информационная.
Самостоятельного исследования требуют вопросы международно-правового регулирования в информационной сфере. Публикации Сергиенко Л.А.  очерчивают круг проблем и формируют критерии, по которым может оцениваться состояние проработки наиболее важных правовых аспектов этой проблемы. В национальном российском праве стоит вопрос мониторинга международных актов, получающих статус ратифицированных и введенных в структуру законодательства. Немаловажен аспект инициативы в постановке информационных проблем в международном масштабе.
Для России, как и других федеративных государств, интересен вопрос о сотрудничестве субъектов федерации с иностранными государственными структурами.
Международное сотрудничество интересно и в части таких форм как обмен научными кадрами, как образование институтов (кафедр) информационного права и на этой основе работа по гармонизации курсов и решению научных проблем этой перспективной отрасли.