«Информационные Ресурсы России» №2, 2005

Развитие сетевых технологий, существенное увеличение в регионах числа пользователей компьютеров и интернета, рост информационного наполнения сети прямо и непосредственно содействуют становлению гражданского общества в России. Еще во времена так называемой гласности отмечались уникальные свойства интернета как средства для ее обеспечения: потенциальная неограниченность пользовательской аудитории и территории распространения информации (важное для России следствие – приближение «медвежьих углов» к столицам); оперативность доступа; отсутствие цензуры; возможность формирования общественного мнения в ходе дискуссий с любым составом и количеством участников (интернет как альтернатива официальным коммуникациям, «коллективный пропагандист и организатор»). В последние годы в интернете появилось огромное количество различных негосударственных экологических, правозащитных, потребительских, антимилитаристских, женских, профсоюзных, религиозных и других организаций . Значительно меньшее по численности, но вполне заметное сетевое представительство националистов, коммунистов, экстремистов отражает плюрализм общественных настроений и демонстрирует свободу выражения мнений для всех, вплоть до представителей маргинальных и криминальных субкультур. В интересной статье с характерным названием «Гражданское общество придет из интернета» анализируется эволюция движения интернет-сообщества от эпатирующих флэш-мобов к организации рациональных общественных акций, вызвавших заметный резонанс и объединивших широкие массы людей. Среди примеров подобных действий с четко заявленной позицией, но принципиально дистанцирующихся от политики - «альтернативное голосование» на конкурсе красоты; общественное осуждение скандального поведения на пресс-конференции мужа известной певицы; уличный протест против сноса здания Военторга и градостроительной политики руководства Москвы.
Такие акции адресованы не только единомышленникам, они позволяют рассчитывать в перспективе на содержательный диалог между обществом и властью. Пока же типична ситуация, когда государство не слышит граждан; в свою очередь, население не имеет понятия о намерениях власти любого уровня, от муниципалитета до правительства.
Между тем свободный доступ граждан к официальной информации является основным атрибутом современной демократии, эффективного государственного и муниципального управления. Важность права на доступ к информации состоит и в том, что оно одновременно является механизмом защиты других прав, поскольку прозрачность и открытость деятельности органов власти снижает уровень нарушений прав и свобод. Без соответствующей информации становится проблематичным осуществление таких консти¬туционных прав граждан, как право на труд, медицинскую помощь и охрану здоровья и др.
В мировой практике информация, созданная на средства налогоплательщиков, как правило, общедоступна. Еще в 1948 году Всеобщая декларация прав человека провозгласила право «на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» (ст.19) . Позже практически без изменений эта формулировка перешла в ст.10 Европейской конвенции по правам человека . Отметим также, что в Рекомендации № R(81)19 Комитета министров государств-членов Совета Европы «О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств», принятой 25 ноября 1981 г., за каждым частным и юридическим лицом признается право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, причем доступ к информации обеспечивается на основе равных прав. Там же сформулированы ограничения этих принципов, необходимые в демократи¬ческом обществе для охраны легитимных интересов (например, для предотвращения преступлений или разглашения конфиденциальной информации; для защиты национальной безопасности, общественного порядка, экономического благосостояния страны, а также частной жизни).
Статья 29 Конституции РФ декларирует право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» . Однако до сих пор на федеральном, региональном и муниципальных уровнях практически отсутствуют реальные механизмы осуществления этих прав. Более того, согласно некоторым исследованиям, базы данных федеральных ведомств на 95% остаются закрытыми не только для граждан и бизнеса, но и для заинтересованных ведомств . Это серьезно затрудняет реализацию права граждан на народовластие, эффективный контроль деятельности органов власти. Как признает замминистра экономического развития и торговли А.В.Шаронов, «подавляющая часть информации органов государственной власти де-юре не секретна, но фактически недоступна для граждан. Рынок информационных услуг в значительной сфере является «серым», так как не ясно, какую информацию можно предоставлять на легальной основе, а какую – нет. Как следствие, информационные права и свободы граждан не защищены или не могут быть реализованы на практике» .
До недавнего времени одним из немногих документов, частично регламенти¬рующих доступ к информации, являлся Кодекс РФ об административных правонарушениях, статья 5.39 которого гласит: «Неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда» . Отметим, что журналистам право на получение информации гарантирует ст.38 закона «О средствах массовой информации» . А проект закона «О праве граждан на информацию» депутатов В.В.Похмелкина и С.Н.Юшенкова, где, в частности, право на информацию признается неотчуждаемым правом человека и гражданина, был отклонен парламентариями в первом чтении как недостаточно проработанный. Содержательный анализ этого и других нереализованных законопроектов опубликовал профессор И.М.Дзялошинский .
Правительственное постановление от 28 января 2002 года №65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия» (2002 - 2010 годы)» не слишком изменило положение, хотя программой предусматривается создание ряда информационных систем как для власти, так и для населения. Однако реальное финансирование программы за первые три года составило менее 13% от запланированного (в прошлом году государство выделило на ФЦП 1,7 млрд руб. вместо первоначально заложенных в программе 12,1 млрд) , да и выделенные деньги расходовались не всегда эффективно, поэтому многие проекты остались на бумаге. Так, к 2004 году должна быть сформирована «единая телекоммуникационная инфраструктура для органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций, центров общественного доступа к информационным сетям» - излишне говорить, что все это остается благими пожеланиями. Анализ ситуации в стране показывает, что информатизация в основном остается «лоскутной», когда большая часть средств тратится на закупки техники, а не на решение прикладных задач, и носит ведомственный характер. Так, по данным «Роскартографии», территория России была оцифрована различными ведомствами за бюджетные средства четыре раза, причем карты не стыкуются между собой . Много вопросов вызывает организация тендеров на выполнение ИТ-проектов. Не лучше обстоит дело и с популяризацией «Электронной России»: опрос ВЦИОМ, проведенный в декабре 2003 г., показал, что 77% опрошенных ничего не знают о программе, а еще 15% «что-то слышали, но не помнят, что» ..Не приходится многого ждать и от ожидаемой вскоре новой редакции программы.
Не оправдало ожиданий и постановление №98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполни¬тельной власти» . Исполнители встретили этот документ без восторга, особенно требования доступ¬ности сведений о конкурсах на госзакупки, проверках работы органов власти, рабочих поездках чиновников. И по сей день далеко не все ведомства публикуют тексты выступлений руководителей, информацию о готовящихся законопроектах и заключаемых хозяйственных договорах.
Тем временем законодательный вакуум начинает заполняться появляющимися региональными нормативными документами, и среди лидеров здесь оказались власти Ханты-Мансийского автономного округа. Еще в марте 1998 года появился закон ХМАО «Об информационных ресурсах Ханты-Мансийского автономного округа» . 4 ноября 2002 г. губернатор округа издал постановление №207 «Об основных направлениях государственной инфор¬мационной политики Ханты-Мансийского автономного округа на 2003 - 2005 годы» . И, наконец, необходимо отметить постановление №156-п от 30 марта 2004 года «Об обеспечении доступа к ин¬формации о деятельности Правительства и исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в информационных системах общего пользования» . В этом округе выполнение программы «Электронная Россия» идет не менее успешно, чем в столице.
Кстати, в Москве с 7 октября 2003 г. действует постановление №841-пп «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций», а 31 марта 2004 г. принят закон №20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы». Среди информации, обязательной для размещения на общедоступных сайтах, теперь значатся не только федеральные и московские законы, указы, постановления, но и сведения о реализации федеральных и городских целевых программ, об официальных мероприятиях, о проектах законов города Москвы, указах мэра города, а также аналитические доклады и обзоры, исследования о деятельности органов исполнительной власти, основные показатели развития городского хозяйства, официальная статистика, биографические данные руководителей и т.д.
Из других региональных нормативных актов назовем постановление №125 от 2 мая 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Республики Алтай и республикан¬ских органов исполнительной власти», постановление №125 от 2 июня 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Еврейской автономной области» , постановление правительства Саратовской области №93-п от 26.08.2003 «Обеспечение доступа к информации о деятельности правительства области и органов исполнительной власти области» , постановление №14-пп от 23.01.2004 «Об обеспечении доступа граждан, организаций к информации о деятельности Правительства Мурманской области и иных органов исполнительной власти Мурманской области», постановление №136 от 10.07.2002 г. об официальном информационном интернет-сервере администрации Архангельской области , постановление №216 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти».
Ряд документов появился во исполнение федерального закона №181-фз от 24.11.1995 «О социальной защите инвалидов», а именно его статьи 14 «Обеспе¬чение беспрепятственного доступа инвалидов к информации». Это, в частности, постановление №122 от 27.06.2001 об утверждении городской целевой программы «Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной сферы на территории г. Магнитогорска на 2002-2006 гг.», постановле¬ние № 589 от 24.09.2003 об областной целевой программе «Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструкту¬ры на 2004-2005 годы» (Вологда) , постановление № 363 от 03.08.1999 «О разработке муниципальных программ по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры на территории Челябинской области» и проект аналогичного закона Владимирской области.
Документы, принятые в прошлые годы, как правило, ориентированы на предоставление информаци¬он¬ных услуг не столько гражданам, сколько органам государственной власти и местного самоуправ¬ления, бюджетным организациям, средствам массовой информации. Примеры: закон от 22.09.1998 №33-оз «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области» , закон от 18.11.1996 № 39-02-ЗМО «Об информационном обеспечении органов государственной власти Мурманской области» , закон от 27.01.2004 № 993-оз «О государственных информационных ресурсах и системах Вологодской области», закон «Об информационном обеспечении органов государственной власти Смоленской области, избирательной комиссии Смоленской области, органов местного самоуправления Смоленской области». Зачастую даже имеющиеся информационные ресурсы не предназначены для онлайновых пользователей. Весьма симптоматичен диалог на сайте «Вопросы к законодательному собранию Пермской области» : «Вопрос. Почему в интернете нет возможности просмотра принятых законодательных актов Пермской области, в то время как законодательная деятельность Государственной Думы РФ вполне доступна? – Ответ. При создании официального сайта законодательного собрания Пермской области не ставилось задачи публикации полнотекстовых законов Пермской области. Кроме того, у нас есть партнерское соглашение с фирмой «Консультант-плюс» о ссылке на сайте законодательного собрания Пермской области на их архив документов». И далее: «Как получить доступ к информации по готовым законам Пермской области? - Доступ к информации по принятым законам Пермской области есть во всех территориях Прикамья. Для получения информации в электронном виде Вам необходимо обратиться к правовой справочной системе «Консультант-плюс», а в печатном - в центральные городские или центральные районные библиотеки».
В качестве положительных примеров местного законотворчества следует отметить закон № 164 от 6 июля 2002 г. «О порядке предоставления информации органами государственной власти и местного самоуправления Калининградской области» и особенно закон №273-ОЗ «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области» (принят постановлением Новгородской областной Думы от 28.04.2004 №684-III ОД, подписан губернатором области М.М.Прусаком 11 мая 2004 года). Ряд законопроектов подготовлен специалистами Фонда защиты гласности совместно с администрацией Новосибирской области . Эти документы хорошо продуманы, отвечают всем современным требованиям, регулируют большинство актуальных ситуаций и могут служить ориентиром для других регионов.
Тем не менее, предстоит еще огромная работа по преодолению цифрового неравенства, созданию новых информационных ресурсов для обеспечения конституционных прав граждан.

В тексте использованы материалы доклада авторов на конференции «Программа ЮНЕСКО “Информация для всех”: всеобщий доступ к информации» (Санкт-Петербург, 2004)