На сегодняшний день информация является важнейшим ресурсом государства наряду с его другими основными ресурсами (природными, экономическими, трудовыми, материальными и т.д.). Более того, государство официально признало информацию в качестве ресурса и в целом ряде нормативных актов используется термин «информационный ресурс».

Так, в ч. 1 ст. 425 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (ТК РФ) [1] установлено, что информационные ресурсы таможенных органов составляют документы и сведения, представляемые лицами при совершении таможенных операций, а также иные документы и сведения, имеющиеся в распоряжении таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством РФ.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [2] (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») в ст. 4 установлено, что в Российской Федерации государственные реестры, содержащие сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и соответствующие документы, являются федеральными информационными ресурсами.

В ч. 2. ст. 6 Федерального закона № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» [3] определено, что лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен и др.

Необходимо отметить, что информация на современном этапе развития общества рассматривается как ресурс для самых различных видов социальной деятельности, в числе которых и государственное управление. Для характеристики роли информации в государственном управлении следует обратить внимание на то, что она одновременно выступает в нескольких качествах. С одной стороны, информация необходима для осуществления качественного управления любой сферой общественной жизни, т.е. она является особым ресурсом государственного управления [4, с.114-133]. С другой стороны, деятельность в сфере информации, как и любой другой социальный процесс, является объектом государственного управления, и существует установленный законодательством круг субъектов, которые это управление осуществляют. Большинство исследователей отмечают, что правовые акты и иные решения, принимаемые органами власти, являются информацией особого вида, т.е. процесс управления понимается как частично или полностью информационный [5, с. 198-199], а информация оценивается как результат деятельности органов власти. В настоящее время в ряде исследований выделяется информация как средство управляющего воздействия на социальный процесс [6, с.113-121, 7, с. 7-18].

Информация (информационные ресурсы) необходима для осуществления качественного управления, в том числе государственного управления. Информация в сфере государственного управления является:
-особым ресурсом государственного управления;
- объектом государственного управления;
-результатом деятельности органов государственной власти;
-средством управляющего воздействия на социальные процессы [8].

Особое место среди информационных ресурсов занимают государственные информационные ресурсы.

Государственная информация - особый вид информации, без которой невозможно обеспечить эффективное взаимодействие государства и гражданского общества, поддерживать непрерывный управленческий процесс.

Концепция управления государственными информационными ресурсами определяет, что  понятия «государственные информационные ресурсы» включает два аспекта. Во-первых, необходимо уточнение, какие объекты относятся к категории «информационные ресурсы», в отличие от таких объектов, как документ, информационно-программный комплекс, информационная система, информационный продукт и др. Во-вторых, требуется уточнить, какие именно информационные ресурсы следует рассматривать как «государственные» [9].

Что касается первого аспекта, то в качестве базового понятия, представляющего собой основной тип информационных ресурсов, предлагается принять понятие «информационный массив», а в качестве его определения - дефиницию, рекомендованную в проекте международного договора об интеллектуальной собственности на базы данных:
«Информационный массив - это подборка отдельных произведений (документов), данных или другой информации, системно или методически скомпонованных, к которой может быть осуществлен индивидуальный доступ при помощи электронных или иных средств».

В Концепции управления государственными информационными ресурсами предлагается понятие «государственные информационные ресурсы», т.е. «информационные ресурсы, являющиеся объектом государственного управления» толковать шире, чем общепринятое «информационные ресурсы, созданные за счет бюджета» или чем понятие «информационные ресурсы, находящиеся в государственной собственности», а именно в смысле: «информационные ресурсы, созданные с участием государства и за счет налогоплательщиков». В это понятие предлагается включить следующие виды информационных ресурсов:
- созданные за счет пли с привлечением средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств органов местного самоуправления или средств внебюджетных государственных фондов:
- находящиеся в оперативном управлении государственных и муниципальных учреждений, казенных и государственных унитарных предприятии, а также некоммерческих организации, созданных с государственным участием;
- находящиеся в хозяйственном ведении акционерных обществ с государственным контрольным пакетом [9].

В 2003 году коллективом экспертов (М. Гордеева, Н. Дмитрик, Д. Лазарев, В. Наумов, Д. Савельев) под эгидой компании «Парк-Медиа-Консалтинг» был разработан Проект федерального закона «О государственных информационных ресурсах» [10].

Согласно предложениям авторов информационные ресурсы, право собственности на которые принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, считаются государственными информационными ресурсами с момента возникновения права собственности на них соответственно у Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. А информационные ресурсы, находящиеся в собственности иных лиц, могли быть отнесены к государственным информационным ресурсам в случае, если они:
1) формируются на основе информации, получаемой в результате основной деятельности государственного органа либо организации, имущество которой находится в собственности государства (государственной организации), информации о деятельности данного государственного органа (организации), накапливаемой в информационных ресурсах такого органа (организации);
2)  формируются на основе информации, предоставляемой, в том числе в обязательном порядке, в государственный орган (организацию) иными государственными органами, организациями и гражданами, если такое предоставление предусмотрено законом, иным нормативным правовым актом или договором, либо если законом или иным нормативным актом прямо предусмотрена необходимость создания соответствующего государственного информационного ресурса;
3)  формируются за счет средств бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств из иных источников, предоставляемых на цели формирования государственных информационных ресурсов и информатизацию в государственных органах и организациях.

На наш взгляд, данный законопроект наиболее удачно определил структуру государственных информационных ресурсов.

Необходимо централизованно сформировать общегосударственные информационные ресурсы и обеспечить в установленном порядке доступ федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций к этим ресурсам.

При этом должны быть созданы предпосылки для: обслуживания и технической поддержки межведомственных государственных информационных систем и ресурсов; контроля использования межведомственных общегосударственных ресурсов в целях предотвращения возможных несанкционированных действий со стороны государственных служащих и иных лиц; размещения, резервирования и технологической поддержки в случае экономической целесообразности информационных систем и ресурсов федеральных органов государственной власти по согласованию с ними.

Государственная практика в сфере формирования информационных ресурсов направлена на создание эффективной и качественной информации, обеспечения решения стратегических военных задач. Правовая основа формирования информационных ресурсов — институт обязательного экземпляра документа.

Обязательный экземпляр документа — ресурсная база национальной информационной инфраструктуры.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» [11] производитель документов – это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности или физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, осуществляющие подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку) обязательного экземпляра.

В настоящее время в России органы государственной власти создают свои сайты, в структуру которых входят в числе прочих специальные разделы, предназначенные для обратной связи и оперативного обмена информацией с посетителями [12, с. 72].

Российское законодательство устанавливает, что в рамках системы федеральных органов исполнительной власти должны существовать следующие сайты (порталы):
1.    Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) [13], имеющий адрес: http://www.gosuslugi.ru;
2.    Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, имеющий адрес: http://www.zakupki.gov.ru [14];
3.    Официальные сайты отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Также на отдельные федеральные органы исполнительной власти могут быть возложены функции по созданию и поддержанию специальных сайтов, например, Федеральная служба охраны организует создание, оперативное обслуживание и поддержку интегрированного полнотекстового банка правовой информации в рамках НТЦ «Система» и обеспечивает доступ к нему [15], в частности, посредством сайта НТЦ «Система», имеющего адрес: http://www.systema.ru [16]; Министерство экономического развития создало в 2010 г. Портал внешнеэкономической информации РФ [17].

В таком разделении сайтов видится несколько причин [18, с.152-154]. Это разделение по функциям, выполняемым этими сайтами. Сайты отдельных федеральных органов исполнительной власти выполняют информационную функцию, с их помощью нельзя совершить юридически значимые действия. Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [19], эти сайты можно использовать в двух целях. Во-первых, для получения сведений о самом органе и подведомственной ему отрасли, сферы (общей информации об органе государственной власти, информации о нормотворческой деятельности, об участии органа в различных программах, о результатах проверок, статистической информации о деятельности соответствующего органа). Во-вторых, использовать такой Интернет-сайт можно для получения информации, необходимой для непосредственного обращения в орган: контактной информации (адреса, номера телефонов и т.п.), кадровой информации для потенциальных кандидатов на должности государственной и муниципальной службы, информации о работе с обращениями. Для получения гражданами и организациями государственных услуг и выполнения ими своих правовых обязанностей служит отдельный портал. И, наконец, такая специфическая деятельность федеральных органов исполнительной власти, как размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, представляет интерес только для определенного, довольно узкого круга лиц, поэтому для нее предусмотрен отдельный сайт. Кроме того, такое разделение сайтов означает разделение по признаку возможности совершения юридически значимых действий через сайт, связи пользователя с государственным органом. Мы не согласны с мнением И.М. Конобеевской, предлагающей создание единых сайтов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на которых бы также размещалась информация о размещении заказов [20, с. 45-49].

Требования к технологическим и программным средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет утверждены постановлением Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» [21]. Кроме того, в соответствии с п. 1 Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 16 ноября 2009 № 470 [22], информация, размещаемая на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, официальном сайте территориального органа федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет:
а) должна быть круглосуточно доступна пользователям информацией для получения, ознакомления и использования, а также для автоматической (без участия человека) обработки информационными системами, без взимания платы за ознакомление с информацией или иное ее использование и иных ограничений;
б) должна быть доступна пользователям информацией без использования программного обеспечения, установка которого на технические средства пользователя информацией требует заключения пользователем лицензионного или иного соглашения с правообладателем программного обеспечения, предусматривающего взимание с пользователя информацией платы;
в) не должна быть зашифрована или защищена от доступа иными средствами, не позволяющими осуществить ознакомление пользователя информацией с ее содержанием без использования иного программного обеспечения или технических средств, чем веб-обозреватель. Доступ к информации, размещенной на официальном сайте, не может быть обусловлен требованием регистрации пользователей информации или предоставления ими персональных данных, а также требованием заключения ими лицензионных или иных соглашений.

Платность предоставления информации органами государственной власти, как правило, обосновывается затратами на ее создание и передачу. При этом законодательство ряда стран воспроизводит важный принцип, установленный в п. 2 ст. 8 Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 21 февраля 2002 г. «О доступе к официальным документам»: «За предоставление копии официального документа с лица, обратившегося с запросом, может взиматься плата, которая должна быть умеренной и не превышать фактических расходов органа публичной власти». Исследуя данный принцип применительно к российскому государственному управлению, С.Н. Шевердяев обосновывает вывод о том, что «бесплатное предоставление информации в том виде, в котором она имеется в органах власти, не является непосильной задачей ни с финансовой, ни с организационной точки зрения [23, с. 13-19]». Противоположную точку зрения высказывают (хотя недостаточно, на наш взгляд, обосновывают) Л.Н. Борисова и В.А. Ларионова: «Сомнительной выглядит норма о бесплатности предоставления по запросу информации, размещенной в информационных сетях общего пользования..., в случае если документ, размещенный в информационных системах, будет составлять несколько десятков страниц, чем обосновать бесплатность его предоставления по запросу?» [24].

Наша позиция близка к мнению С.Н. Шевердяева и И.М. Конобеевской [20, с. 137], однако вопрос о бесплатном предоставлении информации по запросу в письменном виде (если только в этом виде она имеется в органах власти), на наш взгляд, не имеет предпосылок для разрешения в ближайшем будущем. Подготовка письменного ответа (поиск и распечатка документа, который действительно может занимать большой объем, его упаковка и отправка) требует определенных затрат и организационных усилий. Конечно, можно отчасти согласиться с тем же С.Н. Шевердяевым, который в другой своей работе указывает, что если сделать доступ к информации путем направления письменных запросов бесплатным, «волна запросов органы власти не захлестнет»: это наглядно демонстрирует практика Калининградской областной Думы, отделом информационного обеспечения которой было получено всего 112 письменных запросов за 20 месяцев 2003–2004 гг., хотя они обрабатывались и отсылались гражданам бесплатно [25, с. 47]. Однако не следует думать, что такая картина будет характерной для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Если взять в качестве примера Росреестр, то в 2009 году им было обработано 9 802 014 запросов о предоставлении из ЕГРП сведений открытого характера об объекте недвижимости, было выдано в сроки, установленные законодательством, 7 344 180 выписок и справок из ЕГРП [26]. Таким образом, принцип бесплатности, предложенный С.Н. Шевердяевым, требует детальной проработки его объективных ограничений [20, с. 137].

В то же время организационные и материальные затраты на обработку запроса, поступившего в электронном виде, и предоставление информации, хранящейся в автоматизированной информационной системе, близки к нулю. Безусловно, необходимы значительные затраты на создание и сопровождение самой системы (фактически бремя этих затрат равномерно несут все налогоплательщики, и было бы логичным сместить их в сторону пользователей информацией), однако обработка запросов не является единственной задачей создания такой системы – автоматизированная обработка информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, сведений государственного кадастра и др. необходима в первую очередь для обеспечения эффективности информационно-аналитической поддержки органов государственного власти и местного самоуправления при решении вопросов в области государственного управления, местного самоуправления, налогообложения [27, с. 18].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что информационные ресурсы являются многоаспектным правовым явлением, имеющим особое значение для формирования полноценного и эффективного государственного управления. Но существующие информационные ресурсы Российской Федерации не обладают структурной полнотой, затруднена оценка имущественной принадлежности информационных ресурсов, имеет место тенденция снижения доли государства в некоторых видах информационных ресурсов, снижена роль органов государственной власти в создании системы массового информационного обслуживания; в условиях развития федеративных отношений и децентрализации функций управления деятельность по формированию информационных  ресурсов затруднена из-за отсутствия разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации по распоряжению информационными ресурсами совместного ведения. Для эффективного использования правового потенциала информационных ресурсов в части реализации конституционных прав и обязанностей юридических лиц и граждан в информационной сфере, необходимо создание современной системы формирования, защиты государственных информационных ресурсов и доступа к ним различных субъектов.

 Литература:
1.    Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - N 22. -  Ст. 2066; 2006. - N 8. - Ст. 854;  2007. -  N 31. - Ст. 4011;  2008. - N 48. - Ст. 5500;  2009. - N 30. - Ст. 3733; N 48. - Ст. 5740.
2.    Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 3. (часть 1). - Ст. 3431; 2005. - № 27. - Ст.2722; 2009. - № 29. - Ст. 3642; 2010. - № 52 (часть1). - Ст. 7002.
3.    Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - N 33 (Часть I). - Ст. 3430; 2003. - N 13. - Ст. 1178;  2006. -  N 31 (часть I). -  Ст. 3455; 2007. - N 45. - Ст. 5427; 2008. - N 30 (часть I). - Ст. 3604;  2009. - N 1. - Ст. 17. - N 52 (часть I). - Ст. 6450.
4.    Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М.: Наука. - 1984. - 237 с.
5.    Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК. - 1995. - 496 с.
6.    Кульба В.В., Малюгин В.Д., Шубин А.К, Bye M.A. Введение в информационное управление: Учебно-методическое издание. СПб.: Изд-во СПбГУ. - 1999. - 115 с.
7.    Цыгичко В.Н., Смолян Г.Л., Черешкин Д.С. Информационное оружие как геополитический фактор и инструмент силовой политики. - М.: Ин-т системного анализа РАН. - 1997. - 31 с.
8.    Ковалева К.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Постатейный. [Электронный ресурс]. - 2007. - Доступ из справ.-правовой системы  КонсультантПлюс.
9.    Концепция управления государственными информационными ресурсами. [Электронный ресурс]. -  URL: http://www.inforeg.ru/component/k2/item/137 (Дата обращения 24.02.2011).
10.    Проект федерального закона «О государственных информационных ресурсах» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.russianlaw.net/law/estate/egov/z39/ (дата обращения 20.02.2011).
11.    Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 1 ст. 1. 2004. N 35 ст. 3607. 2005. N 23 ст. 2203. 2006. N 52 (часть I) ст. 5497. 2008. N 30 (часть II) ст. 3616.
12.    Морозов А. Сайт министерства юстиции России - www.mi№just.ru//Российская юстиция. - 2002. - № 9. - С. 71-75.
13.    Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 25. - Ст. 3061.
14.    Распоряжение Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 229-р «Об официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 9. - Ст. 1054.
15.    Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 32. - Ст. 3314.
16.    Об организации // НТЦ «Система»: сайт. URL: http://www.systema.ru/about.phtml (дата обращения: 14.08.2010).
17.    О проекте // Портал внешнеэкономической информации Российской Федерации. URL: http://www.ved.gov.ru/articles/418 (дата обращения: 16.09.2010).
18.    Андрющенко Е.С. Интернет-отношения: государственное регулирование и самоуправление. Дисс…. канд. юрид. наук. Саратов. - 2010. - 211 с.
19.    Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 7. - Ст. 776.
20.    Конобеевская И.М. Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. - 2010. - 185 с.
21.    Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - N 48.  - Ст. 5832.
22.    Российская газета. - 27 января 2010 г. - N 15.
23.     Шевердяев С.Н. Правовые проблемы оплаты предоставления информации // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 7. – С. 13-19.
24.    Борисова Л.Н., Ларионова В.А. Расширенный экономико-правовой комментарий к Федеральному закону от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (постатейный) [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы  КонсультантПлюс.
25.    Шевердяев С.Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского Закона о доступе к информации.  - М.: Де Ново. - 2004. - 160 с.
26.    Сведения о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Статистические данные по форме № 8 за январь–декабрь 2009 // Официальный сайт Росреестра / URL: http://www.rosreestr.ru/upload/www/files/Stat 2009 form8.xls (дата обращения 01.03.2010).
27.    Сапельников С.А., Пильдес Д.А. О принципах перехода Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии к оказанию государственных услуг в сфере недвижимости в электронном виде // Вестник Росреестра. – 2009. – № 1. – С. 18-22.